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新中国农村土地制度变迁 ——土地制度;农地产权;经济绩效;历史分析 作者:王浩 新中国成立后，顺应不同历史时期的现实需要，进行了一系列农地制度重大改革和创新。土地改革废除了封建土地所有制，建立了农民土地所有制，带来了建国初期农业生产的高速增长。社会主义过渡时期，从互助组逐步发展成立初级和高级农业生产合作社，集体土地所有制得以确立。人民公社制度对农村经济产生了严重破坏。家庭承包责任制重新确立了家庭自主经营的基础地位，实现了土地所有权和经营权的分离，极大地调动了农民的生产积极性。我国农村土地制度固有的农民土地产权残缺现象，导致农业生产在经历短期快速增长之后逐渐放缓。建立现代农地产权制度的关键是确权和完善土地要素市场。 新中国成立之前，我国农村土地制度长期维持着土地私有制的基本形态，形成了高度集中的所有权与极其分散的租佃关系并存的格局。封建土地制度严重束缚了农业生产力，造成旧中国经济发展长期停滞。在中国共产党领导下，我国农村土地制度发生了翻天覆地的巨变，不仅彻底废除了封建土地制度，而且顺应土地改革、社会主义过渡、人民公社、改革开放等不同历史时期的客观现实需要，进行了一系列重大改革和创新。历史经验表明，土地制度变革常常成为引发经济、政治、文化乃至社会结构深刻变革的动因和前导［1］。时至今天，在城乡居民收入差距扩大、城镇化进程不断加速的大背景下，如何通过农村土地制度创新促进城乡统筹发展，已成为社会各界广泛关注的焦点问题之一。系统梳理不同历史时期的土地政策，反思历次变革中的经验和教训，对于今后我国农村土地制度改革具有重要的启发意义。 一、土地改革时期 土地改革其实就是中国共产党领导广大农民废除封建地主土地所有制、实现农民所有制的革命，肇始于大革命时期，并在各根据地和老解放区的土改实践过程中逐步发展和成熟。抗战胜利后，中共中央及时把减租减息政策改变为没收地主土地归农民所有的政策，以充分顺应广大农民彻底消灭封建剥削制度的迫切需要。1947年10月，中共中央颁布实行《中国土地法大纲》，1949年6月实施《中华人民共和国土地改革法》，在各新老解放区掀起了广泛的土地改革运动。到1952年冬，除疆、藏、台等地区外，全国基本完成了土改，封建土地所有制被彻底摧毁，农民拥有了完整和独立的土地产权。土地改革促进了农民的经济和政治解放，极大地提高了他们的革命积极性，从而为获取解放战争的全面胜利并恢复和发展国民经济奠定了坚实的基础。 土地这一最基本生产资料高度集中的所有权与数量众多的租佃农民之间的对立关系，是中国农村延续千年的关键性矛盾。薛暮桥根据多省调查资料推算:地主占总人口数的3．5%，占有土地总数的45．8%;贫农雇农占人口总数的70．5%，仅占有土地总数的18．4%［2］。旧中国农民不得不承受着残酷的地租剥削。土地改革前我国农村地租租额占产量的比重普遍在50%以上，有些地方达到70－80%甚至更高［3］。《土地改革法》明确规定土改的目的是，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，没收地主土地，无偿分给无地或少地农民。土改不仅满足了广大贫苦农民对土地的需求，更重要的是，土地均等化分配极大地缓解了高度紧张的人地关系矛盾，增强了农村社会的稳定性。正如毛泽东1936年在延安对美国记者埃德加·斯诺所言:“谁赢得了农民，谁就会赢得中国，谁解决土地问题，谁就会赢得农民。”土地改革的绩效，在随后的农业发展中得到了充分的体现。粮食作物播种面积从1950年114．41百万公顷上升到1952年的123．98百万公顷，增长8．3%，总产量增长24%［4］。新中国成立初期农业生产的增长速度不仅为中国历史上所罕见，而且遥遥领先于当时世界上其他国家。 建国前后的土地改革，是我国历史上规模最大、进行得最顺利、搞得最好的一次土改运动。取得巨大成功的关键，在于创造性的举措，不仅制定了依靠贫雇农、团结中农、中立富农、有步骤有分别地消灭地主阶级的路线，还制定了照顾少数民族、宗教人士、归国华侨及侨属的特殊政策，先通过减租减息提高广大农民群众的阶级觉悟和参与热情，然后依靠群众消灭了封建土地所有制。土改在取得极大成功的同时，也存在一定的历史局限性。所采用的阶级斗争方式，强化了土改的政治功能，迁就了农民的平均主义思想，这成为随后农业合作化运动中急于过渡和完全消灭富农经济的错误做法的源头。更为重要的是，土改后形成的个体分散经营的小农经济模式不仅导致了土地、资金、技术等生产要素无法实现规模效益，而且全国范围内普遍存在的农民土地所有制，必然无力阻止中国历史上贫富分化、大规模土地兼并和大量农民流离失所惨剧的重演。 二、社会主义过渡时期 为了克服土地改革后农村出现新的贫富两极分化现象，并且满足分散农户互助劳动和交流生产资料的需要，中央决定引导农民走合作化道路。到1951年底，全国开始组建各种形式的互助组和合作社，即在保留农民土地所有制的基础上，农户按照自愿互利原则相互提供帮助，以便解决缺乏必要生产资料、无法应用先进生产技术和无力抵御自然灾害侵袭的难题。1953年，中共中央发布《关于发展农业生产互助合作的决议》，加快农业生产合作社建设步伐。农民将除小块自留地之外的土地交由合作社统一经营，收益按社员投入土地和劳动的数量和质量进行分配，社员拥有土地的处分权且退社自由。初级农业合作社在没有改变农民土地所有制的前提下，实现了集中劳动和分工协作的优越性。 以1955年10月中共七届六中全会通过《关于农业合作化问题的决议》和1956年1月毛泽东主编出版《中国农村社会主义高潮》一书为标志，全国掀起了大办高级农业生产合作社的热潮。土地及其附属的水利设施均转为集体所有，劳动力和耕畜、农具等生产资料均由生产队统一支配，生产队作为基层经营组织，取代了农民家庭的主体地位。高级社的数量和规模快速增大，到1956年底，全国农户总数的96%以上都参加了高级社， 1957年时全国平均每社有农户158．6户。至此，土地私有制被彻底废除，具有社会主义性质的集体土地所有制得以确立。 新中国成立之初，国际形势险恶，加快军工、航天、石化等重工业发展迫在眉睫，政府选择和推行了优先发展重工业的赶超型经济发展战略，而当时经济落后，以农业为主，唯有通过聚集分散的农业剩余，才能为工业化提供资本积累［5］。国家获取农业剩余的主要办法，是通过统购统销制度严格管制农产品贸易，此时，农民土地所有制同国家工业化之间产生了严重矛盾，全面建立农村土地集体所有制是适应赶超战略的必然选择。 合作化运动初期，党的政策基本符合当时农村实际情况，发挥了组织、团结和鼓励农民互帮互助的作用。农村土地由集体统一经营，不仅为大规模农田水利设施建设和农业科技推广创造了有利条件，从而极大提高了农业生产力，还为农业剩余通过价格“剪刀差”源源不断注入城市工业系统提供了组织保障。 整体来看，加入互助组的农民，仍然拥有完整统一的土地产权，仅在生产过程中相互合作; 初级社中，农民不再拥有土地的使用权和收益权，集体所有权已经萌芽; 高级社则不仅明确规定土地所有权集体所有，而且所有权主体也上升到更高的集体层级，突破了初级社以熟人社会为特征的农村社区界限［6］。政府主导的这一强制性制度变迁过程，逐步违背了自愿互利原则，损害了农民利益，并且制度变迁的过程非常短暂，未充分兼顾此前全国各地合作化程度方面的巨大差异，因而缺乏稳定的社会基础。社会主义改造过程中存在的急于求成、形式简单划一的倾向，在一定程度上超越了当时的生产力发展水平。 三、人民公社时期 从1957年冬到1958年春，农村出现了打破社界、乡界、县界乃至省界无偿调拨劳力、财力建设农田水利设施的现象，受到了中央的高度赞扬。1958年8 月，毛泽东在视察河北、河南、山东三省部分农村时，多次强调“人民公社好”，其“特点是: 一曰大，二曰公”，随后中共中央在北戴河举行的政治局扩大会议做出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，人民公社制度迅速在全国普遍推广。仅仅经过几个月时间，全国所有74 万个农业生产合作社，被改组为2．6 万个人民公社［6］。人民公社实行政社合一原则，一般为一乡一社，平均每社有2000 户农户，个别的一县一社，把原属高级社的生产资料合并后无偿转归公社所有，而且社员私养的牲畜和自己经营的自留地也一并取缔，公社无代价上调下属生产队以至社员的个人财产，导致“共产风”严重泛滥［7］。中国农民几千年以来，以家庭为基本核算单位，以精耕细作和自给自足为主要特征的生产方式被完全颠覆了，中国农村变成了在统一计划下为国家提供农产品的农业工厂［6］。 随着劳动管理难度加大和公社内部矛盾冲突频现，劳动生产核算的组织层级不断下降，最后建立在生产队层级上，但生产资料的所有权还是归属于人民公社。此后虽经多次调整，但“三级所有，队为基础”的基本模式被长期保留下来。与此同时，中国在20 世纪50 年代中期逐渐建立了以户籍制度、城市劳动就业制度、基本消费品票证供应制度、排他性城市福利体制等为核心的管理体系，限制城乡人口流动和迁移。城乡二元分割体制使得政府通过控制国民收入的分配过程，在较短时期内快速建立了门类齐全的城市工业部门［5］。 建国以后农村土地制度变迁的基本趋势，是农民土地权利的排他性不断降低，国家权力逐渐侵入造成农民土地所有权的“残缺”。在土改阶段，国家只是对农民土地产权的使用、收益和转让进行限制和干预; 在合作社阶段，国家完全否定了农民的土地所有权; 人民公社时期则在更大范围内推行公有化，农村的一切生产资料都归由人民公社高度集中管理，其目标是由集体组织所有向全社会共同所有过渡。政府的有意识地推动使集体化从开始时的自愿运动演变成后期的强迫运动。在1957年以前，农民的退社权利大体上还受到尊重，人民公社运动则最终剥夺了农民的退社权。这既不符合生产力发展的内在要求，也不符合广大农民的愿望。人民公社和大跃进运动暴风骤雨般地展开，直接导致了1959－1961 年间破坏性的农业危机。超过3000万人死于饥饿或未能出生，绝大多数是由营养不良导致的疾病造成的，这也是世界历史上至今为止最为严重的饥荒［4］。此后，为了调动农民的生产积极性，中央主动做出有限度的让步，农地制度在经历了从初级社、高级社、再到人民公社的公有化程度逐步提高的演变过程之后，又从人民公社退回到生产大队、再到生产队，最终长期停留在相当于初级社的合作化水平［6］。人民公社时期，提高农村生产力的途径，并不是考虑如何建立和完善激励机制，而是寄希望于提高群众的觉悟水平，强调通过树立“大寨”等典型来激发农民劳动热情。由于不能突破意识形态方面的教条思想束缚，农地制度失去了创新的源泉。 这一时期中国共产党对土地问题的教条主义认识误区，同斯大林模式是分不开的: 期望通过阶级斗争的方法在极短时期内推动全盘集体化，形成“现代大农业”，以迅速提高农业生产率和产量，从而促进工业化高速发展。党的主要领导人主观认为农业合作化的规模越大，公有化程度越高，越能促进经济的发展。人民公社制度迅速改变的只是所有制形式和管理体制，却无法改变农业生产力发展的客观过程。过分集中、平均主义和大锅饭导致激励机制缺失，高昂的监督和组织成本导致机会主义盛行，极大削弱了农民的生产积极性，农村经济遭受严重破坏。从1958 年到1978 年的人民公社时期，是新中国农业发展最为缓慢的20年，农业总产值年均增长率只有2．6%，农民生活水平长期陷入停滞状态［8］。 四、改革开放初期 中共十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是的思想路线，工作重心开始转向现代化建设。1978年11月，安徽凤阳小岗村18位农民签下“生死状”，将村内土地分开承包，开创了家庭联产承包责任制的先河，最高决策者则在确认和扩散这一制度的过程中扮演了至关重要的角色。 改革开放以后，中央对家庭联产承包责任制的认识经历了复杂的变化过程，最初是为了解决温饱问题而采取的权宜之计，到20世纪80年代成为农业生产力提高的产物，进入90年代则一再强调其广泛的适应性和旺盛的生命力，而到1998 年更是被作为农村的一项基本制度正式写入我国宪法。家庭承包责任制，是我国农民的伟大创造，也是共产党始终坚持群众路线，尊重农民群众首创精神的实际体现，引发了中国农村的伟大变革。 家庭承包责任制以土地所有权与经营权相分离为主要特征，重新确立了家庭自主经营的基础地位，农民与生产资料直接结合，形成了集体统一经营与家庭分散经营同步并行的体制。农民在承包期内对土地拥有事实上排他的占有权，包括土地转让、转包、出租、入股和继承等处置权，以及剩余产品的收益权。这极大地调动了农民的生产积极性。伴随着家庭承包制的产生、确立与创新，农业增长速度超过了新中国成立到1978 年以前的任何时期。我国粮食总产量分别于1982 年和1983 年连续登上3．5亿吨和4亿吨两个新台阶; 1978 年到1984 年间，农作物产值增长42．23%，其中家庭承包制贡献率高达46．89%［9］。城市居民享有了制度变迁后农产品极大丰富带来的好处，而他们的固有利益却没有受到丝毫损害，这种帕累托制度变革同时赢得城乡居民的热烈拥护。 改革开放初期，由于政府充分保证农民土地产权排他性的完整性且被充分执行，农民拥有相对完整的土地收益权，这一政策极大提高了土地资源的利用效率，一度导致农业超常规增长［10］。从1984年开始，随着改革的重心从农村转向城市，农民土地承包经营权的排他性逐渐受到来自国家、集体经济组织等众多行为主体的限制。导致这一结果的主要原因，在于我国农村土地制度所特有的多元产权主体现象，也即在土地的使用、收益和处置等权利方面都存在农民以外的其他利益主体。在家庭承包制中，国家是农村土地的最终所有者，而农民集体对农村土地拥有法律意义上的所有权。农村基层政府所获得的各种税费大多来自于土地收益，而且各级政府还是唯一有权利强制征用农村土地转变为城市建设用地并因此获得土地收益增值的机构，因此必然具有强烈动机去干预土地收益权的分配，这导致农户自主经营的具体权限，事实上是由地方和基层行政组织在政策执行过程中予以界定的。最终，基层组织拥有越来越大的土地处置权，具体表现在村委会频繁调整农村土地分配关系以及对农地流转的种种限制方面。与此同时，分税制进一步增强了地方政府征税和摊派农村公共管理和公共建设费用的积极性，这时，承包经营合同不仅不能保护农民的土地权益，反而成为乡镇政府侵犯农民土地权益的合法手段。虽然国家采取大力发展乡镇企业和进一步深化“三农”整体制度环境改革的措施，都不足以完全弥补农民土地产权排他性残缺所带来的损失，农业增速在经历短期爆发式增长之后逐渐放慢。 五、当前时期 我国上世纪90 年代持续凸现的“三农”问题，引发社会各界对农村土地制度的广泛关注，相应探索和实践也在持续进行。在坚持公有产权的前提下，对公有产权的具体实现形式也即有效载体进行创新，这是我国未来农村土地制度变迁的根本方向［11］。缓解紧张的人地关系矛盾，实现土地资源的有效配置，是农村土地制度创新的内在要求; 全国各地差异巨大的自然、经济和社会条件决定了农村土地制度创新的客观方向; 制度变迁的具体方式，则主要取决于不同利益主体之间的博弈与权衡结果。近年来，中国农村土地制度创新呈现出多样化发展趋势，主要有四种模式: 贵州湄潭“增人不增地，减人不减地”模式、山东平度“两田制”模式、大城市郊区和沿海发达地区的土地规模经营模式、“四荒地”使用权拍卖模式［12］。 湄潭具有我国多数农村地区的共同特征: 土地资源有限而农村人口众多，非农产业不发达，大多数农户还是依赖土地耕作作为主要谋生手段。湄潭模式有利于农民形成稳定的预期，从而增加对土地的长期投入。平度将土地区分为按人口平分的口粮田和按劳动力平分的责任田，将土地的社会保障和经济发展功能进行了分离，集体作为土地所有权主体和农户作为使用权主体被同时推向市场，通过引入竞争机制提高了效率。我国的土地规模经营现象，更多的是政府主导性制度变迁的结果，主要有三类形态: 表现为集体农场的北京顺义模式、表现为家庭农场的江苏苏南模式、表现为股份合作制的广东南海模式。顺义集体农场依然存在监督费用过高和分配不公问题，在激励机制方面也有待改进; 苏南家庭农场主要通过土地流转方式促使土地向种粮大户集中，一经出现即表现出旺盛的生命力，成为经济发达地区农村土地规模经营的主要形式，其健康发展离不开健全的土地产权交易市场和完善的农业社会化服务体系; 南海土地股份制以农民土地使用权入股，实现土地与其使用权主体的分离，把土地收益分配的形式由实物转变成货币，使得农民可以全身心地投入非农产业生产，但其在土地股权买卖、转让和继承方面的诸多限制导致了较高的制度成本。黄土高原地区通过公开拍卖方式获得“四荒地”经营权，完全遵从市场化方式运作，不仅其合法使用期限比承包土地更长，而且享有完整的转让、出租、继承和抵押权利，呈现出非常明显的制度绩效和扩张效应，迅速从陕西、山西等地向全国推广。 土地作为我国广大农民主要的生产和生活资料，吸纳了农村隐蔽性失业，维护了社会稳定，事实上发挥着农村社会保障体系的作用。随着农业在国民经济中的比重不断降低以及农民非农收入的提高，土地的生产要素功能日渐居于主导地位，此时应在兼顾公平的基础上优先考虑效率因素。任何有效的农村土地制度安排，都应有利于土地功能的充分发挥，而实践经验表明，引入并完善市场机制是提高土地制度绩效的重要举措。尽管农地经营是否存在着规模经济，国内外学者至今仍未取得一致意见［13］，但土地分配的平均主义所引起的土地细碎化则肯定会增加生产成本。土地的资产功能要求赋予农民完整的土地产权，而且这些权利能够分割、流转和交易。从制度变迁的长远趋势看，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农地产权制度势在必行。明晰农地产权的关键是确权，即通过法律制度确立农民的土地产权及其相应的占有、经营、处分、收益等权能，排除基层政府出于各种目的对农民土地财产权利各种形式的侵蚀，同时逐步剥离土地所附着的社会保障等其它非生产性功能，完全恢复其生产要素功能，并能通过竞争性的要素市场实现流转和增值，这是促进农地适度规模化经营和提高资源配置效率的关键。 参考文献: ［1］ 王景新．中国农村土地制度变迁30 年: 回眸与瞻望［J］. 现代经济探讨，2008，( 6) : 5 － 11． ［2］ 朱玉湘．试论近代中国的土地占有关系及其特点［J］.文史哲，1997，( 2) : 43 － 52． ［3］ 《当代中国》丛书编辑委员会．中国的土地改革［M］.北京: 当代中国出版社，1996． ［4］ 黄季焜．六十年中国农业的发展和三十年改革奇迹———制度创新、技术进步和市场改革［J］. 农业技术经济，2010，( 1) : 4 － 18． ［5］ 王浩．中国经济增长与城乡收入差距扩大［J］. 山东经济，2008，( 6) : 38 － 42． ［6］ 赵阳．共有与私用: 中国农地产权制度的经济学分析［M］. 北京: 生活·读书·新知三联书店，2007． ［7］ 姜锋．中国农村土地制度问题研究［D］. 北京: 中共中央党校，2008． ［8］ 冯健，等．乡村转型: 政策与保障［M］. 江苏: 南京师范大学出版社，2009． ［9］ 高元禄．中国农村土地产权问题研究［M］. 北京: 经济科学出版社，2009． ［10］ 袁铖．中国农村土地制度变迁: 一个产权的视角［J］.中南财经政法大学学报，2006，( 5) : 18 － 22． ［11］ 董栓成．中国农村土地制度改革路径优化［M］. 北京: 社会科学文献出版社，2008． ［12］ 郭新力．中国农地产权制度研究［D］. 湖北: 华中农业大学，2007． ［13］ 许庆，尹荣梁．中国农地适度规模经营问题研究综述［J］. 中国土地科学，2010，( 4) : 75 － 81． |
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