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发布时间：2009年10月09日
来源：不详 作者：苏龙
开展宗教行政执法，对我们宗教工作部门来说，是一个全新的课题，也是宗教工作干部当前比较关心的一个问题。2002年6月1日《江苏省宗教事务条例》（以下简称《条例》）的颁布实施，为宗教行政执法提供了依据和可操作性。回顾一年来的实践，既有成功的经验，也有值得思考的问题。 必须有一支宗教行政执法队伍 宗教法规的制定是开展宗教行政执法的前提，但如果没有一支相应的执法队伍,开展宗教行政执法就是一句空话。《条例》颁布实施后，我市立即将宗教行政执法工作提到上重要议事日程，去年6月10日市委常委会议纪要中明确“为加强行政执法力度，可适当增加市民族宗教事务局的人员编制和工作经费，充实队伍，依法管理，所需编制和经费由市民族宗教事务局与市编办、市财政局协商解决”，我局抓住这一机遇，专门向市编制委员会上报了《关于增加行政编制名额的请示》。8月，市编办批复增加了我局5名行政编制，以加强宗教行政执法力度。目前，我市市、县两级已有45名宗教干部领取了行政执法证，两级宗教工作部门形成了一支较强的宗教行政执法队伍。 必须营造一个良好的执法环境 宗教行政执法是一个老话题，，而真正开展宗教行政执法却是一项新工作。我们感到，目前制约宗教行政执法的一个重要问题就是执法的舆论基础还非常薄弱。谈起宗教很多人感到既陌生，又神秘；即使从事宗教工作的同志也认为宗教比较麻烦，只要不出什么问题就不要过多去干预；还有个别领导认为信教人员不算多，无碍大局，形不成风浪，加之对宗教知识知之甚少，对宗教工作不愿管、不敢管、不会管，更谈不上对宗教行政执法有足够的认识。由于上述原因，必然会增加宗教行政执法的难度，有必要广造舆论大力宣传，为顺利开展宗教行政执法营造一个良好的执法环境。 广造舆论主要是既要选准宣传对象，又要注意宣传的广度和深度。我市在宣传宗教法规特别是《条例》中，主要以四种对象为重点：各级党政领导、从事宗教工作的同志、宗教教职人员和信教群众）。我们采取举办培训班、专题讲座，印发、张贴《条例》原文，街头咨询活动等形式开展宣传。去年5月底至11月，我局及各县（市、区）民宗局先后举办了9期宗教干部和宗教教职人员培训班。市人大外事民宗侨台工委将《条例》的重要意义、主要内容以及需重点抓好的几项工作以《认真贯彻实施〈江苏省宗教事务条例〉，把我市宗教事务管理纳入法制轨道》为题，在《苏州人大》去年第五期上刊登。各宗教活动场所还利用举行宗教活动等时机，向信教群众宣传《条例》的内容和意义。通过宣传，越来越多的人对宗教法规已由陌生到熟悉，由不关心宗教工作到主动过问宗教工作，由不懂宗教法规到了解熟悉宗教法规，为《条例》的实施营造了良好的舆论氛围。 必须严格规范执法行为 宗教问题是一个特殊复杂的社会问题，宗教行政执法，尤其要注意严格执法行为。对如何执法，如何完善执法的程序，如何把握执法的尺度等，都要认真探索，力争规范和系统化。去年8月，我局相继出台了《苏州市民族宗教行政执法方案》、《苏州市民族宗教事务行政处罚程序规定（试行）》、《苏州市民族宗教行政执法文书》等文件，对全市民族宗教行政执法工作不仅统一了格式，而且提高了执法的严肃性和规范性。去年下半年，我局进行了四起宗教行政执法，由于执法分工明确，执法尺度明确，执法文书规范，执法透明度高，都取得了很好的效果。同时，我们注意加强与相关部门协调和配合，一方面解决县级宗教部门执法力量的不足，另一方面可以对违法行为由不同部门依据不同的法律法规分别处理。如有的宗教活动不仅违反了《江苏省宗教事务条例》，而且还违反了《治安管理条例》，凡涉及到宗教方面的宗教工作部门处理，违反《治安管理条例》的就有公安部门进行处理。对于涉及境外宗教渗透人员的处理，主要是配合安全部门。由于我们加强了分工与协作，从而杜绝了相互之间扯皮推诿的现象，保证了行政执法工作的顺利开展。 必须全面提高两支队伍的素质 一支是宗教工作干部队伍，他们肩负着宣传党的宗教政策，依法管理宗教事务，引导宗教与社会主义社会相适应的重任。另一支是宗教教职人员队伍，他们担负着引导广大信徒爱国守法，纯正信仰，抵御渗透，抵制邪教，组织正常宗教活动等任务。宗教干部的素质越高，执法的水平就会越高；宗教教职人员的素质越高，自觉接受和领会党的宗教政策和法规水平就会越高，建设“人间天堂”的自觉性就会越高。 提高宗教工作干部的素质要从四个方面入手，一是提高宗教工作干部对政策法规的把握和运用水平，充分发挥政策法规的有效作用；二是宗教工作干部要尽可能学习和掌握一些宗教知识；三是提高宗教工作干部的政治敏锐性和处事应变能力，能够正确处理一些因宗教问题引发的事端；四是提高宗教干部对宗教工作的责任心，让他们爱岗敬业，有足够的热情投入到宗教工作之中。 提高宗教教职人员的素质也应从四个方面入手：一是采取多种形式，如爱国主义教育活动，激发他们的爱国热情；二是提高他们的法制意识和知法守法的自觉性；三是提高宗教活动场所负责人的组织协调能力，引导宗教活动场所负责人正确处理好与周边群众的关系，避免矛盾和纠纷的发生；四是应该推举那些信仰纯正、公道正派、群众威信高、年富力强的人员担任宗教教职人员。 实践中的几点体会 在开展宗教行政执法中，我们感到有以下几个问题值得思考： 1、开展宗教行政执法，应加大宗教法制宣传的力度，形成齐抓共管的局面。宗教方面的违法案件往往出现在基层，基层干部群众的法制观念增强了，就容易分辨合法与违法，将违法处理在萌芽状态，处理在基层。因此必须加大宗教的法制宣传力度，使广大宗教界人士、信教与不信教群众知法、懂法、守法。从目前的情况看，基层宗教工作力量薄弱，工作条件相对较差，要做好宗教方面的执法工作，单靠宗教工作部门的力量不够，必须依靠各级政府及有关部门，争取他们的支持和配合，形成齐抓共管的局面，这是做好宗教行政执法工作的重要基础。 2、开展宗教行政执法，应加强宗教工作干部的执法培训，逐步提高依法管理宗教事务的水平。宗教事务的依法行政 、依法管理是个大课题、新课题。行政执法必须按照规定的程序与规划进行，这是《行政处罚法》对执法工作的要求。法律既管宗教工作对象，同样也管宗教工作干部，你管错了，依据《行政诉讼法》老百性可以告你，因此，加强宗教工作干部的执法培训已迫在眉睫。 3、开展宗教行政执法，应加大执法监督工作力度，进一步规范执法行为，严格按照法律程序办事。要加强执法监督检查，及时解决执法工作中出现的执法不规范、滥用职权、以权代法等问题，理顺关系，明确执法主体，建立执法档案，严格执法程序，确保宗教行政执法公正、合理、合法、有效。 4、开展宗教行政执法，应加强与有关部门的协调配合。宗教行政执法仅靠宗教一个部门难以完成，尤其是涉及到利用宗教进行的违法犯罪活动，必须有公安、安全、文化、教育、建筑、土地等部门的配合，因此，各相关部门发现情况应及时沟通，密切配合，统一行动，才能确保宗教行政执法工作的顺利进行。 （本文发表在《江苏民族宗教》2003年第3期，执笔：苏龙）
对基层宗教工作部门行政执法工作的探索与思考——国务院《宗教事务条例》、《湖南省宗教事务条例》(以下简称《条例》)颁布实施后，规范了宗教活动场所、宗教团体、宗教教职人员及信教公民的开展宗教活动的行为，保障了权益，同时对利用宗教进行危害国家安全、公共安全，侵犯公民人身权利、民主权利，妨害社会管理程序，侵犯公私财产等违法活动，设立了依法追究刑事责任、行政处罚及承担民事责任的规定。宗教法律法规的颁布实施。一方面，使基层宗教工作部的管理宗教事务有法可依；另一方面，对基层宗教工作部门开展工作必须依法依规及按相关政策规定开展工作，不得违规，违反政策，否则将承担刑事、行政处罚及民事诉讼的责任。然而，对当前群体性、涉外性等涉及宗教违法案件的处理问题，仍然困扰着基层宗教工作部门。笔者结合多年来宗教工作实际，谈点体会和认识。 回顾查处“河南嵩山少林寺武术表演超强武术团”、吉首市一处佛教场所违法联系、接受境外宗教书刊、音像制品案件，以及泸溪县城管部门拆除城隍庙临时搭建的信教群众开展活动就餐工棚，引起100多名信教群众到县政府静坐事件等，有成功的经验，也存在影响宗教领域稳定问题。 对两起案件的查出，经验有三条：一是领导重视，联合执法。2006年4月21日，永顺县查处的自称“河南嵩山少林寺武术表演超强武术团”的违法案件中，共有涉案人员110人。这起案件查处中，县委、县政府领导高度重视，成立了由县宗教事务局牵头，县委统战部、县公安局国保大队、灵溪镇城中派出所协助组成的18人(县宗教局干部2人全部参加)联合执法队，出动车辆5台，将自称“河南嵩山少林寺武僧医师、嵩山少林寺武术散打总教练、中国北少林寺罗汉堂三十三代弟子、武术团团长、法号释永丰”者及其同伙带到城中派出所审查。经过审查，“释永丰”真名叫王新阳，系河南省丰县赵庄农民，见少林功夫闻名海内外，就冒用僧人身份擅自开办了一个少林武术培训班。这次到永顺县共有110人，无一人有身份证和宗教教职人员证书。二是上下联动，协调配合。2004年2月l0日，在湘西州宗教局的牵头下，州公安、国安部门会同吉首市宗教局、市公安局等单位组成9人联合执法队，出动车辆2台，依法查处了吉首市佛教场所非法联系、接受境外宗教书刊、音像制品案件。僧人释某供认：自2003年8月份以来，他利用庵的电脑上网查询有关境外宗教团体地址，然后采取发电子邮件和传真的方式，要求境外宗教团体为其提供讲经光盘、佛学经典、人门书籍等，他还先后给台湾宗教团体发挂号信93封，美国宗教团体6封，香港宗教团体6封。自2004年1月以来，接收到台湾“悟根慈善会”寄来的宗教宣传品14件，美国“净宗学会”寄来的宗教宣传品l件。三是按照《条例》，依法查处。针对“河南嵩山少林寺武术表演超强武术团”在永顺街头巷尾强拉他人拿脉问诊、贴膏药等形式来骗取钱财，利用功夫表演推销药品和佛教用品赚钱的违法行为，永顺县宗教局没收非法宗教宣传品5000余份予以销毁，对冒用僧人身份的王新阳强令写出检讨，停止一切违法活动。湘西州、吉首市宗教局联合查处的与境外联系，非法接收境外宗教书刊、音像制品的案件中，市宗教局依据国务院令第145号《宗教活动场所管理条例》第十四条之规定，责令给予该佛教场所整改，停止开展宗教活动七天的处罚。市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》，没收境外宗教书刊221本，音像3852张。 对泸溪县发生的因县城管人员拆除城隍庙临时餐棚引发的100余名群众到县政府静坐事件发生，事后分析：一是对拆除后可发生的问题领导认识不够所引起；二是前期信教群众工作没有做好、做通，最终酿成湘西州第一起100余信教群众到县政府静坐事件的发生。虽然后来问题解决了，信教群众再没上访，但也是一个教训，应在今后工作中引起高度重视。 成功执法的经验及教训后面也有许多问题值得深入探索和思考：要把今后的宗教行政执法工作落到实处，加大对个别群体性或影响大的特殊案件的查处力度，切实维护宗教领域的稳定，保护合法，维护正信，查处违法，打击犯罪，笔者认为，应从以下五个方面加强基层宗教工作部门行政执法工作。 一、要解决宗教工作机构不健全，力量薄弱的问题 《条例》第五条规定“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理”。县级宗教事务部门处在依法管理宗教事务工作的基层和前沿，其行政执法工作的任务非常艰巨。但是，目前县级宗教工作机构比较普遍地存在关系理不顺、人员编制少、工作条件差的问题。目前宗教工作机构仍维持在自于1997年设立以来的现状，没有增加工作人员和预算经费，达不到依法行政的起码要求，致使一些地方宗教事务部门执法活动得不到及时有效地实施，常常错过了查处违法案件的最佳时机。对此，在新的形势下，积极稳妥地推进宗教事务行政执法工作，保障和监督宗教方面的法律、法规和规章的顺利实施，必须引起各级党委、政府高度重视，加强对宗教工作的领导与支持，在当前机构设置限额中，宗教机构单设不再现实，主要是明确宗教工作部门加挂或合并后的执法主体资格，增加工作人员和经费，使之依法行政，保障行政执法工作的顺利进行。同时对特别有影响的案件或涉及人员多的特殊的个案，加强领导，形成合力，依法查处，确保社会生产和人民的生活不受干扰，确保宗教领域的稳定。 二、要解决宗教工作业务不熟悉，不会执法的问题 《条例》规定，宗教事务是社会公共事务的一部分。管理好宗教事务必须要懂得与社会事务相交织的联系、关系，这就要求宗教事务行政执法工作人员既要具备良好的综合素质，又要十分熟悉宗教方面的政策和法规，同时还要掌握必要的宗教理论和宗教基本知识，以及与宗教业务相联系的各部门的法律、法规。从目前情况来看，宗教工作干部配置上，湘西州的8个县(市)的宗教工作干部80%以上来自乡镇，大部分年龄偏大，文化程度偏低，再加之没有通过系统地培训，又缺乏宗教工作实际经验，遇到执法任务往往感到本领欠缺、力不从心。有的同志仅仅掌握了《条例》中的一些实体性条款，但遇到违反这些条款的违法行为应当给予行政处罚时，却因为不熟悉《行政处罚法》的有关程序性规定，或者无从下手，或者操作失当，甚至出现执法违法的问题。某县在办理宗教场所扩建维修审批中报销差旅费和某县在执法中打白条罚款问题，被宗教教职人员请律师告到了州宗教局，州局复议后视为违规，责成县宗教局纠正。因此，宗教工作干部不仅要懂得和掌握宗教事务的政策、法律、法规，以及宗教的基本常识，还要掌握在执法工作中相关的法律、法规和调查取证、制作法律文书的基本常识，只有这样，才能依法行政，在执法中不违法，在行政复议和行政诉讼中胜诉。为此：一是加强系统培训。要把宗教政策、法规以及宗教的基本常识，在实际工作中如何灵活运用的问题，由具有实际办案经验的同志进行授课。培训要紧密联系工作实际，不要就理论而理论，不着边际。二是加强工作经验交流。要在宗教事务管理与宗教行政执法工作做得好的县、市召开经验交流现场会，互相交流经验，取长补短。三是加强对特殊个案的研究。对查处的影响大的特殊个案，要在事后组织相关人员进行研究，总结经验，纠正过错或不足，编写《案例》，为今后处理类似案件提供借鉴。 三、要解决联合执法的认识问题，加大执法力度 从全州宗教工作机构、工作干部力量看，远远不适应当前宗教行政执法工作，工作机构、人员编制、工作经费制约着宗教行政执法工作的开展。湘西州的实际情况是：州宗教事务局为州人民政府办公室管理牌子加挂在州民族事务委员会的副处级机构，所属8个县(市)中，5个县宗教事务局为县人民政府办公室内设副科级机构，3个县市合并为民族局。州和8个县(市)局共有宗教工作干部18人。其中，只有州局和2个县局有3名干部， 3个县(市)局有2名干部，3个县局只有1名干部。从执法主体上看，州局及5个县都不具备执法主体资格。从干部力量上看，干部人数不具备办案人数资格，虽可调查、取证审批、办理案件，但没有执法主体资格，不能承担法律责任。州局及5个县局没有执法主体地位，不具备办案资格。针对目前这种情况，宗教事务部门的行政执法，要有力度，要执法到位，只能联合公安等相关业务部门，取得他们的支持与配合。1个宗教干部、2个宗教干部或3个宗教干部，要依法查处涉案人员在10人以上、几十人、乃至100人以上的案件，或涉外案件，没有相关部门的配合，执法几乎不可能到位，甚至还可能发生意想不到的事情，影响宗教事务部门的形象。宗教部门的联合执法实属形势所逼，仅凭自己的力量维护《条例》的尊严，绝对是力不从心，这一严峻形势，务必引起各级党委、政府的高度重视并加以妥善解决。 四、要完善并强化基层宗教事务管理的政策，以利于基层联合执法 宗教事务部门是重要的社会事务管理部门。从目前的宗教工作机构和干部力量看，已不适应形势发展的需要。如何解决这一矛盾，始终是困绕基层宗教工作部门的难题。要解决这一难题，在配套的相关宗教法规尚未出台之前，必须先从政策中予以明确。首先，国家要出台相关的政策，就是要弥补《条例》中没能解决和明确的基层联合执法的问题，明确相关部门的义务和责任。其次，省级人民政府要抓紧配套出台相关文件，解决基层联合执法的相关部门之间的关系，明确责权。三是县级以上人民政府要加强对宗教行政执法工作的领导，用文件形式明确协调宗教行政执法的领导班子、相关部门，完善配合协调机制，明确执法中联合办案部门的职责，确保查处大的、有影响的特殊个案的力度，维护《条例》的尊严。 五、要保持宗教干部的相对稳定性，以利于宗教行政执法工作的开展 宗教工作是一项较为专业性、特殊性的工作，不但要懂得党的宗教政策，国家的宗教法律、法规，还必须具备一定的宗教基础性知识，既依法管理宗教事务，又不至于干涉宗教界的内部事务管理。因此，必须保持宗教工作干部相对稳定，以适应当前工作的需要，特别是行政执法工作的需要。湘西州、县(市)宗教事务局因机构改革发生了三次变动(先后分属政府办、统战部管理，现为政府办内设机构或加挂民委部门合并)，至今还没有理顺，不利于开展工作，作为从事宗教工作的干部也不得不考虑自己今后的发展与归宿，宗教局长或一般干部要求调出或换岗的比较多。如何稳定宗教工作干部队伍，建设好这支队伍，除各级党委、政府要引起重视外，上级宗教工作部门也应积极呼吁，对宗教工作机构合理定位，加强领导，理顺关系。同时，关心宗教工作干部的成长，用事业启迪人，用感情温暖人，用适当的待遇留住人。
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