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人民调解的“福田模式”大有可为 来源：2012年09月26日法制日报 □西北政法大学课题组
近年来,随着社会纠纷数量的急剧增长和社会冲突的加剧,人们开始思索,在诉讼之外如何更快速、便捷、有效地化解社会纠纷。在这一社会背景驱动下,学术界关于调解的理论研究成果不断涌现,域外的最新理论成果也不断被引进。而官方,也逐步大力倡导对多元化纠纷解决方式的运用和对民间化解纠纷力量的调动,以减轻案件不断涌向法院带来的巨大司法压力。
在理论推动、现实需求和政策导引下,很多基层组织开始探索符合当地实际的人民调解方式,由此,也涌现出了很多人民调解的新做法。人民调解的“福田模式”,就是从改革开放的前沿阵地——深圳市福田区涌现出来的人民调解新模式。
“福田模式”的突出特点
福田区按照“以事定费、购买服务”的供给模式,通过招投标向有资质的律师事务所购买服务,中标律师事务所派遣法律专业人员进驻派出所人民调解室担任调解员,经司法局考试合格后持证上岗,24小时值班,随时调解派出所接警后分流出来的民事矛盾纠纷。以政府购买法律服务拓展人民调解是福田区人民调解专业化的有益探索,这一模式走出了人民调解的制度瓶颈,打破了“养机构、养人、办事”和面对《劳动合同法》实施后财政供养人员积淀以致加重行政成本的困局,优化了基层调解组织人员的配置,提高了专业服务质量。福田区调解这一发展模式被广东省司法厅誉为“福田模式”。
根据《人民调解法》和政府采购法律服务的相关规定,通过招投标向有资质的律师事务所购买服务,中标律师事务所派遣法律专业人员担任调解员、确保调解室的独立性和中立性,也提高了人民调解的公信力。
人民调解“福田模式”,具有以下几个突出特点:其一,政府采购而不是政府直接供给调解服务。其二,调解的专业化。其三,免费调解,矛盾化解成本低。其四,调解覆盖面宽,哪有矛盾,哪有调解。其五,24小时提供调解服务,方便快捷。其六,调处成功率和当场履行率高。其七,调解程序规范。
“福田模式”的合理性
“福田模式”面向基层服务基层,发挥出了突出的模式优势和调解成效。
一是突破机构设置,人员配置和经费保障困境,释放了人民调解的活力。在社会矛盾凸显期,人民调解的制度瓶颈和入口不畅,造成专业人才难以进入人民调解工作领域,调解队伍也难以稳定,缺乏一支能打硬仗的正规军,监督管理也难以到位。通过政府购买法律服务,引入律师事务所投入人民调解工作体系,利用律师事务所的专业和职业优势开展调解工作,优化了基层调解组织人员配置,提供了调解服务质量水平,提升了人民调解工作的社会化、专业化程度。
二是贴近百姓,依法调解,建立了一个便捷高效的矛盾纠纷解决模式。专业法律人士全天候参与人民调解,第一时间第一现场调解矛盾纠纷,对大部分的纠纷能做到当场受理、当场调解、当场履行、当场结案,大量分流了可能进入人民法院的民事案件。特别是驻派出所人民调解室在8小时之外,非工作时间内,让老百姓既充分享受到了及时周到的法律服务,又确保及时、依法和有效调处矛盾纠纷,贯彻了调解优先的原则,实现了人民调解和治安调解的无缝对接,为维稳工作筑起坚固的“第一道防线”。
三是人民调解和治安调解的有效衔接,更多矛盾纠纷化解在基层。派出所接报民事纠纷案件的70%以上在调解室得到了解决,交通事故赔偿纠纷的40%—50%能够通过人民调解方式化解,更多的纠纷解决在基层,化解在萌芽状态,盘活了基层一线警力。
“福田模式”的制度价值
“福田模式”对中国法律实施和社会管理创新的独特而重要的价值。
一、律师事务所这种专业化社会组织参与社会管理、预防和化解基层社会矛盾纠纷,创新了社会管理的新模式。在基层派出所、交警大队等行政部门设立人民调解室,可以减少法院诉讼,更重要的是可以减少政府信访。福田区通过招标购买专业的法律服务,由律师充当人民调解员,一方面,对当事人的攻心能力强,当事人的协议履行率比较高,尽可能是矛盾不通过诉讼程序,和和气气化解在萌芽状态；另一方面,释放了一线警力,减轻了法院压力,从而实现了“双赢”。
二、能实现社会矛盾纠纷化解与法律专业知识普及的结合。调解以实现社会矛盾的有效化解为直接目标,但是,单纯追求矛盾化解的调解追求,无疑降低了调解工作的社会价值。调解无疑要有效处理社会矛盾,使当事人受损失的利益得以维护和补偿,失去的尊严能够得到挽回,受伤害的心灵创伤能够得到抚平。但在一定意义上,调解也必须分清是非,在分清是非的前提下,开展调解。其必要性在于:
其一,社会需要公正,追求公正是人的天然需求。即便在简易案件、细微案件中,分清是非,也才有助于当事人认识到自己的错误。
其二,公民法律素养的提高,离不开法律知识的普及。而在自己为当事人的纠纷当中,最能够实现法律的“教育”功能。
其三,通过法律上的是非判断,有助于当事人感受和明了法律的惩罚,在此过程中,反思自己的行为选择,进而有助于提升市民素质,促进社会的进步。
其四,人民调解工作通过调解纠纷,开展了生动的法制宣传和道德教育,提高了纠纷当事人的法制观念和道德水平,为促进社会和谐作出了积极的贡献。
三、探索了人民调解的新型模式,创新了中国特色的司法制度。“福田模式”不仅有效解决了社会纠纷,更重要的是为中国基层社会矛盾纠纷的化解和预防,探索了一种新模式,积累了一整套可供推广的制度和经验,实现了法律专业化社会服务与矛盾纠纷化解的良性结合。从这个意义上来说,“福田模式”的贡献,具有了创新司法制度的重大贡献。 四、“福田模式”具有很大的普适价值。当前,虽然全国都在推行人民调解,但是,在总体思路上,依然没有脱离既有调解模式的路径依赖,因此,很多地方的人民调解的所谓“创新”,不过是既有调解模式的变形或者重新包装,大多数没有脱离“政府操控”或者是过度“民间化”的调解模式。就前者而言,政府的介入过度,难免丧失调解的中立性、公正性等基本要求。
就后者而言,也难免会降低调解的专业性和法律性。而且过度“行政化”和过度“民间化”的调解,都难免存在以下致命缺陷:队伍不稳定、专业知识不足、和稀泥和就事论事多于是非判断、过分集中于纠纷化解而丧失了对公民的法律警醒。
而人民调解的“福田模式”,则突破了上述局限,如:政府仅仅成为了公共产品的采购方和调解服务质量的监督者和考核者,队伍稳定乃至专业化规范化的法律服务有助于增进民众对人民调解的信赖感、全天候24小时的调解服务符合了细微纠纷随时发生及时调解的社会需求、把纠纷化解和分清是非结合起来促进了民众的社会公正感、细致规范的档案管理有助于为全国的人民调解累积经验和调解人员素质的训练提高。
（我的评论：“福田模式”的实质，就是政府花钱买公共法律服务，只不过是向律师买，而不是向居委会的婆婆爹爹买，不是向一般社会公众买。中国的人民调解是免费的，但这只是对当事人免费，调解委员会的各项开支，一直以来实质上是国家财政在支付，尽管人民调解法要求设立调解委员会的居委会、村委会承担费用。因此，“福田模式”并没有多大的实质创新。目前人民调解行政化的现象很严重很普遍，这是政府强调社会和谐、过度推崇调解的结果，要说“福田模式”的创新改变了政府设立调解组织的模式，不如说这只是回归了人民调解的本质要求。司法部要组织立项研究，真不知有何价值？可惜浪费广大纳税人的钱，搞出来这样一堆文字垃圾。） |
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