责令停止生产前是否需要听证

责令停止生产前是否需要听证作者：
中国国土资源报网 2013-05-15 15:07:07 来源：中国国土资源报

问：某地国土资源部门在矿山年检时发现，某矿山企业擅自打开已被封堵多年的矿坑进行开采作业，并向地质灾害多发区掘进，存在引发地质灾害的严重事故隐患。当地国土资源部门依据矿产资源法律法规有关规定，就该矿山企业擅自在封堵矿坑内开采作业的违法行为向其发出了《责令停止生产通知书》，要求该企业立即停止封堵矿坑内的一切开采作业，并组织进行地质灾害危险性评估，采取相应预防措施。收到《责令停止生产通知书》后，该企业负责人认为，国土资源部门作出责令停产决定前，没有按照处罚程序依法听取企业的陈述、申辩，更未依法告知企业申请听证，《责令停止生产通知书》的作出不符合处罚程序规定，应属无效。当地国土资源部门认为，该责令停止生产的决定不是行政处罚，不适用行政处罚的程序规定，通知的作出符合有关规定。

请问，该国土资源部门作出的《责令停止生产通知书》程序是否合法？是否应提前告知矿山企业申请听证？

答：依据《行政处罚法》第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。因此，正确判定国土资源部门作出《责令停止生产通知书》程序是否合法，首先应认定该责令停止生产的决定是否属于行政处罚，即是否受《行政处罚法》调整。

《行政处罚法》第八条及有关条款对行政处罚的种类进行了规定。依据《行政处罚法》及有关学理划分，我国的行政处罚大致分四类：一是警告等申诫罚；二是罚款、没收违法所得和非法财物等财产罚；三是责令停产停业、暂扣吊销许可证和营业执照等能力罚或行为罚；四是行政拘留等涉及人身权利的人身自由罚。从字面来看，国土资源部门向该矿山企业作出的《责令停止生产通知书》和《行政处罚法》规定的“责令停产停业”相类似，但从立法本意和条文所处的具体环境来看，两者应具有本质的区别。

行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织，对违反行政法律规范、依法应当给予处罚的行政相对人所实施的法律制裁行为，《行政处罚法》规定的责令停产，是指国家行政机关对违反行政管理法规的经营性组织，依法在一定期限内剥夺其从事某项生产权利的行政处罚，将直接影响企业的生产与经营利益，因此对比较严重的行政违法行为才适用。从法律性质来看，《行政处罚法》规定的“责令停产”具有明显的“制裁性”。

而以上咨询问题所涉及的“责令停止生产”，应是指行政机关为制止正在发生或已经发生的违法行为，而责成违法行为人立即停止违法行为、消除违法后果的一种行政命令。责令停止生产的内容是停止进行违法开采活动，对于其他合法矿山作业仍然可以进行正常生产。从法律性质来看，“责令停止生产”本身不具有制裁性，它是责令违法行为人自行纠正或停止违法行为，履行法定义务，具有明显的“纠错性”。

从“责令停止生产”的“纠错性”法律特征来看，“责令停止生产”应属于《行政处罚法》规定的“责令改正或限期改正”范畴。《行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的表述，对于“行政处罚”和“责令改正或限期改正”作了明确区分，因此，“责令停止生产”不应属于行政处罚，应属于行政命令。

此外，根据最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）的规定，“行政行为”共有行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政登记、行政许可、行政批准、行政命令等多个种类，行政命令独立于行政处罚，不应适用行政处罚程序的规定。

因此，以上咨询问题中，国土资源部门为防止可能出现的地质灾害危险，对擅自进入封闭矿坑进行开采作业的矿山企业做出的《责令停止生产通知书》应属于一种“纠错性”的行政命令，而不是“惩罚性”的行政处罚，不需要适用行政处罚有关听取当事人陈述、申辩，以及告知其申请听证的程序规定。