【核心提示】通过对公共行政理性范式加以考察，我们发现公共行政发展的内在逻辑以及公共行政三维理性范式选择的逻辑取向在于“价值—事实—工具”相融合的三维理性范式取向。
行政理性是指公共行政人员在伦理旨归、事实认知、工具选择等方面取舍、权衡的思考与行为模式。公共行政理性范式即是指作为公共行政理论分析与实践标准的理性标准的方法、框架。它反映了公共行政组织及人员基本的价值观念和行为模式。它所要解决的是公共行政为什么做、需要做什么、如何做的问题。在公共行政发展历程中，价值理性、事实理性、工具理性的扬与抑表达着不同发展阶段的核心理性范式。价值理性是一种选择、评判好与坏的反思性标准，也是一种“应该是什么”的行为方向诉求，它是公共行政行为的基本动因与合法性基石；事实理性是对公共行政生态微观、中观、宏观各个层次的一种总体性的客观观察和考虑，是对行政生态、行政事务去粗取精，去伪存真的过程；工具理性是为实现目的而对手段或技术进行的权衡、选择。公共行政范式的变迁所隐含的是以螺旋式上升的理性范式的转换。通过对公共行政理性范式加以考察，我们发现公共行政发展的内在逻辑以及公共行政三维理性范式选择的逻辑取向在于“价值—事实—工具”相融合的三维理性范式取向。
在公共行政的历史进程中，从被悬置的价值理性下的工具理性追求，到事实理性指导下的价值理性重塑，再到被狭隘化的价值理性约束下的工具理性重拾，公共行政所内含的理性范式在理性的张扬与挫败之中不断地循环着。“价值—工具”理性结合的公共行政是功利主义的，有着一种为达目的不择手段的马基雅维利精神，但缺乏对自身存在的社会基础的顾虑；“价值—事实”理性结合的公共行政是理想主义或者是空想主义的，它有着柏拉图式至善的追求，但没有找到实现理想之路；“事实—工具”理性结合的公共行政是实用主义的，它不愿为未来的某种东西所拖累，却迷失了自己努力的方向。这种偏失使公共行政的公共性与公共精神实现受到了限制。然而，公共行政理性不在于强调事实、价值与工具的区分，而在于在价值中心下寻求事实、价值与工具的关联性整合。公共行政既是理论科学又是实践科学，存在着应然、实然、已然的选择与区分。通过诸种理性的关系讨论，发现适当的理论规范与实践规范，并根据这些规范建立思想与行动系统，促进行政再造与发展。
公共行政有着自身价值理性的要求。公共行政人员与组织不仅是权力载体、行为主体，更是道德的主体和公共利益的实践者。价值理性是公共行政行为的基本动因。价值理性作为一种终极选择对事实理性和工具理性进行协调。没有价值所引导，公共行政人员就蜕化为韦伯官僚制之中的“机器人”，其所追求的技术理性的形式效率，是一种机械的效率。
“如果民主过程被看作只是取得胜利、支配他人的斗争工具，民主社会就不可能实现长期的活力。”对事实问题的回应性效率只在与公共行政人员终极使命相符时才有意义。缺乏价值引导与协调的工具理性行为的“集体行动的逻辑”，必然会导致“公共地悲剧”或者“有目的行为的不期望之结果”。公共行政需要一种价值引导下的对行政事务以及外部环境的选择性认知与回应。
公共行政从其产生就已被价值所要求，但是，“每一事实都含有价值，而我们的每一价值又都含有某些事实。”公共行政作为社会结构化的产物，处于现实的社会系统之中。其之所以需要一种事实理性，是因为公共行政自身理性与能力是有限的，公共行政不能机械化地作外在事务的反应者，全知全能的“行政国家”是一种“致命的自负”。我们肯定目的或价值自觉的重要性，然而，这种主观目的性“丝毫不能改变这样一个事实：历史进程是受内在一般规律支配的”。我们注重事实是为了使我们的价值理性和工具理性更具“理性”。同时，只有建立在事实理性之上的工具选择才具有可行性，才能实现其预期价值。忽视事实理性的行为是急功近利的，它因为缺少对公民、社会事实需求的照顾而使自己缺乏社会基础，其存续必将难以持久。但不同的人在不同的时间会以不同的方式解释社会事件。为了避免因为时间和空间的变化而导致的对于社会事件的解释方式以及结果的变化，就需要有一致的评价标准——价值原则(价值理性)。
公共行政这一实践科学，主要任务是运用某种治理工具回应社会需求。它有着自身的行为方式和手段，自身的工具理性。对事实的去粗取精、去伪存真的过程不是简单的意识活动，需要工具、技术的支撑。从“实然”通向“应然”亦需要借助于工具理性原则下的手段与技术。
工具理性作为一种辅助性机制可以提高事实理性的效能，有助于公共行政人员准确了解外部行政生态环境，针对不同的环境权变行为方式、方法与行为选择，及时解决公共问题或进行自身不断更新，增强公共行政对外部环境的适应性能力。没有工具理性的支撑，公共行政的价值要求将永远是无法实现的“空中楼阁”。
可见，公共行政要跳出这一无止境的循环逻辑，三种理性内容相融合的一种倡导性范式就成为必需与必然。“价值—事实—工具”三维理性范式是关于公共行政应该做什么、需要做什么、能够怎么做的多重选择关系的理性集合。价值理性的追求是为了保证行政行为的公平、公正，能够以积极的民主观，对弱势群体给予正义关怀；工具理性的追求是为了实现行政行为的高效、低耗，公正的效率原则是主要衡量标准；事实理性的追求是为了更高的回应度，能够对不同的个体或群体实现动态的、差别化的回应，满足公民更加个性化的公共服务要求。公共行政是需要一些精神的，这种精神是政治家的远见、工程师的技术、企业家的灵活创新的集合。它需要“价值—事实—工具”三种理性的结合来实现，任何的偏颇都会导致公共行政这个由三种理性支撑的金字塔倾斜。同时，也只有将三种理性融合于一身的公共行政人员，才是完整的人，才是公共行政实践者对完美自我追求的方向。三维理性内涵表现了公共行政价值定位的公共性、公共问题解决的及时性、治理工具选择的合理性。事实理性、工具理性要成为价值理性这一“隐默共知”的外显与运用。而价值理性不断(通过事实理性)外显化，并（通过工具理性）加以实践的过程就是公共行政发展和公共利益实现的过程。而这些就是公共行政精神的体现和公共行政合法性的基源。
公共行政三维理性使传统官僚制下丧失自由和创造力的“单向度的人”从“牢笼”中解放出来，赋予其价值理性。使公共行政的行为由“独白”转变为对话与协商，真正地把公民作为主权者的“人”来对待，强调公民作为治理的主体性地位；把公共行政关注的焦点由“由内而外”转变为“由外而内”，使公共行政行为更具有现实价值；它将使公共行政方式从单一转变为多元，使公共行政行为更具效能。从而实现了思想上的理想性与行动上的现实性、目的达成的可行性的结合。而对于公共行政研究者而言，价值理性是一种目的理性的哲学研究方法的理路，事实理性是一种经验导向的实证主义研究方法的归属，工具理性是一种技术理性的规范主义研究方法的主张。“政治—行政”二分法不再作为公共行政研究的理论起点，而“价值—事实”相分离的研究态度也将被学者们所摒弃，价值主导下的工具研究将会成为研究者自觉的立场。
（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院，原题《公共行政理性范式之嬗变与取向——一种三维理性范式倡导》，李潇潇 曹帅摘）
原文刊于《深圳大学学报》（人文社会科学版）2012年6期，10000字
