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公共政策评估是政策过程的重要组成部分，对正确的制定、执行和完善政策具有重要意义。通过公共政策评估可以决定是否需要对政策进行调整、完善或终止，更好地配置政策资源，提高政策的科学性和准确性，实现政策运行和决策的科学化。20世纪90年代以来，随着各国政府改革的推进，公共政策评估受到越来越多国家和国际组织的重视，一些发达国家相继开展了公共政策评估工作。其中，美国、法国、日本、韩国、南非等国家具有较强的代表性。当前，我国公共政策评估工作状况明显不适应经济社会发展需要。要深刻认识公共政策评估对经济社会发展的重要意义，抓紧建立我国重大公共政策评估制度。国外公共政策评估的实践，为我国提供了有益的启示和借鉴。
李志军
公共政策评估的由来与发展 公共政策评估作为一个专业领域和一项实际工作，是20世纪初随着现代科学方法的发展及其在社会研究和政策研究中的广泛运用而诞生和发展起来的。 早在第一次世界大战之前，就有少数研究人员运用社会学、统计学等学科的知识和方法对教育、卫生、就业等领域的政策和政府项目进行评估。 20世纪30年代，许多社会科学家主张和倡导运用社会研究方法对政府为解决“大萧条”带来的经济社会问题而制定的政策和计划（如罗斯福总统“新政”的社会政策和计划）进行评估。 在第二次世界大战期间，出于战争的需要，美、英等国的军队专门聘请研究人员对其人事政策和宣传策略等进行评估，使政策评估得到进一步发展。 第二次世界大战结束后，西方国家在城市发展、住宅建设、科技、教育、就业、卫生等方面制定了大量的政策措施和计划。这在客观上要求开展政策评估来获知这些政策的结果。另一方面，各种社会研究方法逐步发展成熟，提高了政策评估的有效性和可靠性。 到了20世纪六七十年代，西方发达国家为了解决当时各种严重的经济和社会问题，实施了规模空前的政策干预，为了提高政策干预的有效性，要求对所采取的政策进行评估。另外，各种社会研究方法的完善，特别是计算机技术的应用，为政策评估提供了有力的工具。在这个时期，公共政策评估获得了最为迅速的发展。 进入20世纪80年代之后，西方发达国家开展了声势浩大的行政改革运动，其精髓在于注重结果和产出、追求效率、实行绩效管理、增强公共部门的责任等。这场改革进一步强化了公共政策评估工作。 20世纪90年代以来，随着各国政府改革的推进，公共政策评估受到越来越多国家和国际组织的重视，一些发达国家相继开展了公共政策评估工作。同时，联合国、世界银行、OECD等国际组织也开展了政策评估工作。 一些国家公共政策评估情况及主要做法 美国。美国政府干预政策的盛行导致了公共政策评估的快速发展。美国国会关于政策和项目评估的立法也起到了很大的推动作用，各州政府的评估人员大大增加。同时，大量的评估活动要求政府各级机构寻求私人咨询公司的帮助，反过来又促成私人部门大量参与政策评估活动，并最终导致评估产业的形成。除此之外，主要的大学也纷纷建立了政策研究机构，提供研究数据，并为不断扩大的政策分析市场培养人才。 20世纪50年代，美国实行绩效预算之后，受新公共管理运动和重塑政府运动的影响，几乎每一届政府都会在前任基础上提出新的政府绩效评估法案。如尼克松在任时实行目标管理，并于1973颁布《联邦政府生产率测定方案》；卡特总统在任时则推行零基预算；里根与老布什时期倡导全面质量管理。到了20世纪90年代，克林顿政府于1993年出台 《政府绩效与结果法案》。2002年，小布什政府颁布《项目评估定级工具》。2003年9月，美国政府正式颁布《政策规定绩效分析》文件，对实施公共政策绩效评估作了系统、全面的规定。2011年1月4日，奥巴马总统签署了《政府绩效与结果现代化法案》。 美国的政策评估机构主要有：国会下属的政府审计办公室，监察长办公室，政府管理预算局。 在美国，政策评估包括3个方面的基本内容：一、政策的必要性分析；二、政策的合法性；三、对公共政策执行效果的分析。政策评估的方法是以定量为主，定性为辅，定量与定性相结合；基本方法是成本效益分析，通过成本效益分析为决策者选择有效率的方案，即产生最大社会净收益的方案。对于不能以货币计算损益的情况，则进行定性分析。政策评估的整个过程充分体现公开透明的原则。首先，前期进行意见征询，在设计、编写、执行政策规定绩效分析时，询问政策目标人群及专业人士和机构的意见；其次，分析过程透明，要求列明分析是建立在哪些技术、信息基础上，同时注明数据来源、附加模型，说明基本假设、方法、数据及分析的不确定性，以便让第三方能够清楚地理解分析的过程和结论；第三，评估结果公开，评估结果在互联网上公示，并披露外部咨询人员的资格及聘用情况，如由于隐私、产权、商业秘密等原因不能公示，则严格检验分析的结果和使用的数据，同时遵守信息质量标准和相关法律。 美国政府干预政策的盛行导致了公共政策评估的快速发展。美国国会关于政策和项目评估的立法也起到了很大的推动作用，各州政府的评估人员大大增加。 法国。法国中央部门和地方政府公共政策评估的方式有所区别。对中央部门进行公共政策评估，一般由国家级的评估机构组织和实施；对地方政府公共政策的评估，采取的方式主要有：一是设评估专员，一般是5万人口以上的城市采用；二是设评估处，主要是省级政府采用；三是设集体评估机构，如大区评估委员会，主要是对大区进行评估。 法国的公共政策评估，有明确的法律保障。1985年，法国政府颁布法令，规定国家级的计划、项目未经政策评估不能启动，从法律上确立了政策评估的地位。 法国赋予评估机构一定的特权，以保证公共政策评估的有效性。评估过程中，报告人如认为有必要，可以组织向新闻界开放的听证会，以收集与问题相关的个人及组织的意见，听证会的小结作为报告的附件，并体现在报告中。这样形成的有价值的报告，将直接用于公共政策的立法讨论和预算参考。法国评估人员都要接受资格认定，并承担评估法律责任。法国有专门的评估师培训学校，大学毕业生要经过专门的学习，通过严格的考核才能成为评估师。 法国有多个机构承担公共政策评估，包括：国会、中央和地方行政机关、国家审计法院和地方审计法庭，以及由公务员、民选议员和评估专家组成的大区评估委员会。除公共机构承担公共政策评估外，也可委托私人机构对某些项目进行评估。 2002年，法国成立了全国评估委员会，负责领导跨部门的评估工作。法国国家评估委员会具有相当的权威性，负责确定评估方法，制定详细的招标规划，挑选委员会以外的专家。评估过程中委员会成员独立发表意见并进行辩论，最终以集体意见作为评估结果。整个过程采用异议制，允许被评估机构阐述其观点甚至对评估结论提出异议。但评估报告一旦确定，被评估机构必须根据评估报告的建议采取措施，并向政府主管部门报告。 法国中央部门和地方政府公共政策评估的方式有所区别。对中央部门进行公共政策评估，一般由国家级的评估机构组织和实施；对地方政府公共政策的评估，采取的方式主要有：一是设评估专员，一般是5万人口以上的城市采用；二是设评估处，主要是省级政府采用；三是设集体评估机构，如大区评估委员会，主要是对大区进行评估。评估大致分为前期论证、基础准备、资料收集、资料分析、综合汇总五个阶段，评估以定性为基础，以定量分析为手段，采用定性与定量相结合的方法进行。 日本。日本政府的政策评估系统，是以各部门的自评估为基础。总务省主要是对各部门的自评估加以指导并对评估报告进行检查，同时还开展一些涉及广泛议题的跨部门评估活动。各中央政府部门按照 《政府政策评估法案》的要求，形成各自的自评估体系，努力推动和提高对相关政策的评估。 政策评估是日本行政改革的核心，也是政府绩效评估的主要内容。20世纪90年代，日本的地方自治体率先引入政策评估制度。从1995年开始，日本三重县较早开展了政策评估工作，其他郡、道、府、县借鉴它的做法，结合自己的特点相继推行以政策评估为核心的行政改革。1997年12月，桥本龙太郎在中央引入了 “再评估制度”，并要求与公共事业有关的六省厅对全部公共事业进行评估。此后，建设省、运输省和农林水产省相继实施了“中间评估”和“再评估”。 2001年，日本颁布 《政府政策评估法案》，为各行政主体客观、严格地开展政策评估提供了重要的制度保障。《政府政策评估法案》规定了政策评估基本事项，主要包括三个方面内容：一是政府各部门必须适时把握所管辖政策的效果，从必要性、效率性和有效性等视角进行自我评估，并将评估结果反映到相应的政策上；二是在政府制定的关于政府总体政策评估的基本方针的基础上，各部门要制定中期基本计划和每年的实施计划，对政策评估的结果要编制评估报告予以公布；三是为保证政策评估的统一性、综合性和更加严谨的客观性，总务省要对政府各部门政策进行评估。总务省和政府各部门是政策评估的实施主体，每年需向国会提交年度政策评估报告书，并向社会公众公布。政府各部门均建立起相应的领导机制，设立由大臣或政务次官为首的政策评估会议等机构。总务省成立了作为总务大臣咨询机构的 “政策评估与独立行政法人评估委员会”，其事务局设在行政评估局，委员由总务大臣任命，主要由外部专家、学者和企业家构成，委员长由委员们选任。该委员会负责对政府的政策评估制度和总务省所实施政策评估的相关重要事项进行调查审议，向总务大臣提出政策评估基本方针及其修改意见等，并进行与国民直接对话等沟通、宣传工作。总务大臣根据对政府各部门政策的检查和审议结果，必要时可向内阁总理提出相关意见建议。 与之相应，《执行政府政策评估法案的内阁命令》（2001年制定，2007年修订）、《执行政府政策评估法案的条例》（2007年）等相关法案，以及《实施政策评估的基本指南》（2007年）、《政策评估的信息公开指南》（2010年）等相关指南陆续出台，为各行政主体开展政策评估提出了更加具体的要求和更详细的指导。 日本政府的政策评估系统，是以各部门的自评估为基础。总务省主要是对各部门的自评估加以指导并对评估报告进行检查，同时还开展一些涉及广泛议题的跨部门评估活动。各中央政府部门按照《政府政策评估法案》的要求，形成各自的自评估体系，努力推动和提高对相关政策的评估。总务省在监督各部门完成自评估后，要对各部门完成的政策评估结果进行分析，并指出其中存在的问题。最终，各部门自评估报告和总务省的评估报告一起提交国会。在日本各级政府开展自评估的同时，根据需要也会组织开展第三方评估或外部评估，以增强评估的客观性、独立性和广泛性。第三方评估或外部评估通常是委托专门的外部评估机构进行。外部评估机构通过与政府合作的方式，主要发挥在政府部门与公众间的桥梁作用。目前，在日本很多地区都有这类外部评估机构，为当地政府提供支撑服务。 目前，日本的中央政府各部门全部都开展政策评估，地方政府也在逐步将政策评估引入到管理中。所有47个县级政府、17个政令指定都市和782个 （约占43％）市町村已开展政策评估。 日本多数政府部门开展事前评估、在执行过程中要进行中期评估、在执行结束时进行结题评估、在实施完成后一段时间还要开展事后评估。而且在每个评估做完后，都有反馈的环节，将结果及时提供给管理者参考和使用。评估结果的应用主要体现在对政府的预算编制和政策调整产生影响。一方面，政府部门依据评估发现的问题，及时对不合理或不适当的项目或计划进行调整，并体现在下一财年的政府预算编制中；另一方面，各部门还依据评估结果相应增加、修改或取消有关政策或措施。 韩国。韩国政策评估主要在总理办公室的协助下由政策分析和评估委员会的成员来实施，他们负责制定评估的指导方针和评估结果标准，对政策实施评估，并着重研究提高和改善评估系统的方法；政策实施能力的评估主要由总理办公室的官员来实施。 韩国是较早开展公共政策评估的国家，并将公共政策评估纳入政府绩效评估。早在20世纪60年代早期韩国政府已经开始对政策和项目进行评估，当时主要集中在投入和产出的测量上。20世纪八九十年代中期，政府绩效评估侧重于对政策和项目的效率和效益的测定。金大中上台后，改革传统政府绩效评估制度，发展了一种以公共政策绩效评估为重点的新评估体制——制度评估。2001年韩国通过了《政策评估框架法案》，对政策评估原则、评估主体、评估类型、评估程序、评估结果的使用和公开等内容，都作出了明确、详细的规定。这项法案的出台对韩国政府公共政策绩效评估的广泛、深入开展，起到了极大的推动作用。 2006年4月，韩国政府实施《政府业务评估基本法》，该法的实施把原先依据不同法令进行的片面的或重复的各种评估制度，综合为一体，使之系统化，确立了一体化的绩效评估制度。 制度评估是监督、分析、评估主要政策的实施及其效果、政府机构和代理机构执行政策的能力、公民对政府提供的公共服务的满意度。其主要内容包括三个方面：一是政策评估；二是政策实施能力评估；三是公民、客户对政府提供的服务和政策实施的满意度的调查。政策评估着重评估政府机构和代理机构实施政策的效果；政策实施能力的评估侧重评估政府机构对计划要实施的政策实际执行能力；公民、客户满意度的调查既衡量公民满意的程度，又衡量公民、客户对服务提供和政策实施满意层次的增加程度。 韩国政府绩效评估工作的开展由政府绩效评估委员会统筹，委员会由15名成员组成，包括4名部长和9名来自民间的专家。委员会由总理和一位民间专家共同主持。其中政府政策协调办公室主管政策评估方面的工作，下设政策分析和评估办公室，由1名部长助理分管。作为一种外部性的综合评估，制度评估内容三个方面分别由不同的部门来进行评估。政策评估主要在总理办公室的协助下由政策分析和评估委员会的成员来实施，他们负责制定评估的指导方针和评估结果标准，对政策实施评估，并着重研究提高和改善评估系统的方法；政策实施能力的评估主要由总理办公室的官员来实施，公民满意度的调查由韩国公共行政研究所来完成，它负责客户满意度调查问卷的设计、处理、数据分析并最终报告结果。 南非。南非主要评估机构有：绩效监督与评估部、财政部、公共服务与行政部、公共服务委员会、公共行政领导和管理学院、审计长监督与评估协会等。其中，绩效监督与评估部是政府整个监督与评估职能的守护者，负责领导和推动政策评估工作。 2005年，南非政府出台了《政府监督与评估制度的政策框架》，奠定监督与评估制度的三种资料基础：项目绩效信息；社会、经济和人口等方面的统计；评估。在这个制度中，总统对整个《政府监督与评估制度的政策框架》负责，财政部则公布《项目绩效信息框架》，统计局则出版了《南非统计质量框架》，绩效监督、评估与行政部于2011年11月出版了《国家评估政策框架》，从而集成了《政府监督与评估制度的政策框架》所要求的政策。 《国家评估政策框架》指出：政策评估是对有关公共政策、项目、工程、职能与组织的信息进行系统性搜集与客观性分析，从而对相关性、绩效（效果与效率）、持续性等进行评估，并针对未来作出建议。《国家评估政策框架》突出评估在政策制定与管理中的重要性，并且将评估和计划与预算过程联系起来。它要求提升评估质量，保证评估结果被用来提升绩效。 根据《国家评估政策框架》，到2012年与2013年间，绩效监督与评估部将制订具体的年度评估方案，并由内阁通过，评估范围包括各部门推荐的大型、战略性和创新性的项目与政策。到2013年与2014年间，总理办公室将针对各省起草类似的评估方案。各部门可以选择增加其他的评估。各部门要把政策评估纳入具体管理职能中，作为绩效管理的重要内容。 在南非，主要评估机构有：绩效监督与评估部、财政部、公共服务与行政部、公共服务委员会、公共行政领导和管理学院、审计长监督与评估协会等。其中，绩效监督与评估部是政府整个监督与评估职能的守护者，负责领导和推动政策评估工作。 （作者单位：国务院发展研究中心技术经济研究部） |
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