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随着中国城镇化进程的加快，城市规模的不断扩大，城市人口的不断增多，城市管理的难度越来越大。如何对城市进行科学规范地管理是摆在城市管理者面前的一项重大课题。有效突破城市管理过程中的种种藩篱是时代赋予城市管理者的重要使命。 一、城市管理问题出现的原因。 （一）法律缺位。有很多专家学者都在呼吁关于城市管理应该加快立法。纵观我国，在全国层面关于城市管理似乎并未有一套完整系统的法律，法律的缺失使得本来就困难重重的城市管理问题更加的雪上加霜。没有法律作保证的城市管理很容易是陷入“各自为政”的混乱状态，更有可能的是使一些有想法、有作为、有魄力的城市管理部门变得缩手缩脚裹足不前，没有法律作保障就不能对权责做较好划分，而没有权责划分的工作是表面上看起来什么都可以管，什么都可以管就以为着什么都可以不管。法律就像高速行驶列车下的铁轨，缺少法律的城市管理就像无轨的列车，使劲浑身解数，可能收效甚微。另外，尽管各个地方都出台了一系列关于城市管理的地方性规章制度（行政规章），这些制度的权威性和强制性毕竟不能与法律法规同日而同，俗话说理不直则气不壮，心无底气地开展工作必可避免的贻人口实或遭人职责，为种种问题埋下隐患。 （二）机制体制不健全。持久有效科学规范地解决发展中出现的一系列重大问题的关键在于健全的机制体制，城市管理亦不能例外。就城市管理而言，中央并没有统一的部门对其进行管理。实践表明，既存的管理体制机制已经落后于城市管理的现实需求。经济基础决定上层建筑，两者应该是相互协调促进发展，目前城市管理领域的真实情况是上层建筑的滞后性无从指导经济基础，经济基础出现的巨大反作用会冲击着上层建筑。首先，中央没有统一的管理部门，就不能较好地解决城市管理过程中出现地全国性问题，而全国性问题往往又是典型性、代表性、突出性的问题，对解决地方性、区域性问题起到正确导向、指引、借鉴的作用。其次，缺少中央统一部门的管理，解决处理很多问题都是摸着石头过河，虽能够积累大量宝贵的经验和有益做法，但多走一些弯路冤枉路亦是不可避免甚至还会犯错误。因为不能总是奢望一帆风顺，也要警惕触礁搁浅的危险。再次，没有中央的统一管理部门，就往往缺乏对城市管理部门行使行政权力的有效监督，人民群众的利益就有可能因城市管理部门不当做法而受到损害。既当裁判员又当运动员的城市管理部门因缺乏监督而过度行使自身权力，使城市管理应有的民主参与形同虚设。最后，没有中央统一部门的管理，地方城市管理部门形成的有益经验和做法得不到及时推广，孤军奋战成为现在城市管理部门开展工作的真实写照。容易陷入不识庐山真面目，只缘身在此山中的怪圈。 （三）城管部门一肩挑，负重前行。城市管理是一项庞大的系统工程，常提常新，绝非一己之力所能独立担当。其所涉及的工作范围广、覆盖面大、内容多，既要进行全局规划又必须做长远打算，既要紧跟时代发展得步伐和节奏又要想方设法克服基础建设不完善、不配套带来的种种弊端，既要城市布局整齐规范美观大方，又要提升人民群众生活质量。多种问题相互交织，使得本身就对立矛盾的问题变得更加不可调和，城市管理局作为城市管理的主力军一肩挑地承担着各大艰难繁重的任务。尽管政府各部门之间有互相支持相互配合相互协调的职责，但几乎是唱“独角”的城市管理部门（一般都为城市管理局）通常会要么因权力职责所限不能较好作为，或者超越权限有越俎代庖之嫌，城市管理部门并非不能创造性完成工作，关键是要根据城市管理的实际赋予其明确的责权，此举对就事论事依法办事按章办事大有裨益。 （四）其他原因。一是城市化进程的快速发展为城市管理带来了巨大的挑战，诸如城市基础配套设施不完善、城市人口急剧增加、城市规模快速扩大、规章制度滞后、有限资源不能高效综合利用、城市居民未能完全脱离原有生活模式等等，如果不能与时俱进，适应形势适时调整工作制度和方法，很可能面临新老问题层出不穷的被动局面。二是公众参与度不够。人民的城市人民建、人民的城市人民管、人民城市管理靠人民，有了人民参与的城市管理更加体现人民当家做主，更能体现以人为本，更能集中人民群众的智慧，有了人民群众参与的城市管理更加有活力，更能调动积极性，更加和谐。城市管理应该在加大人民群众参与度下工夫。有了人民群众的参与，城市管理必将会更加体现以人为本的科学管理理念，更加关注和倾听群众的心声，更加站在群众的角度和立场思考问题，更加密切和人民群众的关系，从源头上有效缓解人们对城市管理执法的偏见。三是无论是外界社会还是城市管理部门本身对城市管理的认识存在一定的误区。提及城市管理人民更多联想到的是城管执法，城市管理涉及的内容不仅限于城管执法，城管执法绝不等同与城市管理。城市管理部门本身应在如何引导社会大众跳出认识误区下工夫。四是城市管理队伍的结构科学性不够。城市管理需要一大批高素质、高文化、高学历，业务素质好、工作能力强、专业背景硬，善于解决群众问题、突发问题、棘手问题的综合性人员。这是城管本身工作性质所决定也是现实社会发展得迫切需要，素养良莠不齐、专业千差万别的客观现状一定程度上会使城市管理问题变得更加千头万绪，甚至是激化固有矛盾和冲突。 二、解决城市管理问题的对策与出路 城市管理的系统性、复杂性、艰巨性决定了城市管理不可能靠一种方法、一种制度、一种措施就可一劳永逸而高枕无忧。城市管理应多措并举、多管齐下，既要有宏观上的部署和规划又必须有细节上的权衡与考量；既要有强制性的手段和方法又必须有柔性执法的人文关怀和服务；既要有长期的体制机制效能又必须有短期的目标和路线。 关于城市管理从长期发展趋势、完善管理制度和方法浅谈几点个人构想： （一）把城市管理纳入到建设智慧城市的范畴。智慧城市的概念是把城市里分散的、各自为政的信息化系统、物联网系统整合起来，提升为一个具有较好协同能力和调控能力的有机整体，是传统意义上的城市信息化和数字城市的升华和飞跃，并被赋予了新的内涵。从智慧城市的基本内涵来说，智慧城市是新一轮信息技术变革和知识经济进一步发展的产物，是以互联网、物联网、电信网、广电网、无线宽带网等网络的多样化组合为基础，更加广泛深入地推进基础性与应用型信息系统开发建设和各类信息资源开发利用，形成的技术集成、综合应用、高端发展的网络化、信息化、智能化和现代化城市，是以智慧技术、智慧产业、智慧人文、智慧服务、智慧管理、智慧生活等为重要内容的城市发展的新模式。 城市管理是智慧城市构架中的一个子系统、一个分支、一个重要组成部分。城市管理的智慧化、智能化建设必须以智慧城市为统领，运用智慧城市的模式和方法，以及智慧城市的建设的指导方针和思路，加快城市管理的智能化进程。智能化城市管理的建设应从以下几方面着手： 一是充分利用和发挥城市已有的现代信息化设备和资源，继续在加大硬件系统的开发和应用上下工夫。智能化城市管理的建设须紧紧依靠科学技术的创新和进步，没有科学技术作为支撑的硬件系统，智能化城市管理只会“望洋兴叹”，空有一腔设想而无法付诸实践。 二是切实转变管理的思路和体制，在由粗放式管理向集约式管理上下工夫。所谓集约式管理就是在智能化系统的指挥和指控下，一改以前流动式管理、突击式管理、蹲点式管理、拉网式管理的传统方法，把所有的管理范围以智能化的方式呈现，集中优势力量和队伍“一站式”解决处理城市管理过程中出现的问题，但必须辅之监督评价和具体实施向分离的制度，将大幅提高工作效率且降低管理成本。 （二）当前体制下城市管理制度的创新。近几年，城市管理处在舆论的风口浪尖，各种问题接踵而至，引起社会各界以及新闻媒体的广泛关注，稍有不慎“一石”可以激起千层浪，重压之下的城市管理如履薄冰、这是中国经济社会快速发展且处于转轨期的必然现象，也说明城市管理已经到了矛盾的尖锐器和多发期。如何创造性因时导势地开展城市管理工作是摆在政府部门面前的一道难题，同时也可以看出城市管理与人民群众的切身利益密切相关，政府部门的任何风吹草动已和人民群众“根”紧密相连，能否妥善处理、如何妥善处理如此种种问题已到了燃眉之时。 1.人民群众有效参与其中。人民群众是居住在城市里的主体，他们是某些城市管理问题的制造者同时可能也是城市管理问题的受害者，无论是哪种情况，他们对城市管理过程中出现的问题洞若观火，最具有发言权以及发表意见和建议的权利，人民群众积极参与其中，参与到城市管理的某些重大甚至是决策事项中来既可以使政府部门作出的决策体现民意又可以让人民群众感受到政府部门的良苦用心。建立人民群众热情参与城市管理的长效机制势在必行。 2.成立政策研究战略规划综合协调办公室。个人认为成立综合协调办公室十分必要。城市管理的综合性、协调性非常之强是毋庸置疑，如若从根本上解决或者是避免后续出现问题的重要一步是与其他部门通力合作，在城市规划、建设伊始时的谋篇布局狠下工夫。这也是问题的症结所在，如果在前期布局时不能有效参与其中，或者仅仅参与其中但没有提出实质性的做法和建议，很可能为以后城市管理埋下隐患。城市建设或城市改造谋篇布局、发展规划是由多部门共同完成，在这一环节不能有力作为，那么到尘埃落定时城市管理由个别部门完成管理任务将会遇到很多困难。成立综合协调办公室的目的一是认真研习党和国家出台的或有关城市管理的法律法规、省人大或省政府以及市人大、市政府出台的或有关城市管理的规章制度，对其动态有较好的掌握。二是对城市建设、改造等城市宏观蓝图的描绘，对其中可能会出现城市管理问题进行最大限度地挖掘和论证。现实的情况很有可能是综合性的任务可以逐一分解落实到各个具体工作科室，也可以进行统一的整理和汇总，缺乏的是对综合性任务的全局性分析以及各分解之后任务的分析总结，导致的最终结果是为了完成任务而完成任务，而忽略了存有的长期性问题。三是综合协调办公室对日常城市管理过程中形成的好经验及做法进行深入挖掘和推广，同时分析总结本地区管理过程中出现的问题。为国家层面的立法收集第一手资料。 3.对城管执法工作归类细分。个人认为当前城管执法的有几大困惑：一是对自身的职权存有一定困惑，即该管什么，什么不该管。二是对管理对象存有一定困惑，即该采取什么方式管，什么方式管最有效。三是对自身定位存有一定的困惑：该用什么心态管，什么心态管最科学。对城管执法工作归类细分是解决存有困惑的有效方法，也可能是使某些问题迎刃而解的重要途径。 4.加大宣传教育。加大宣传教育应从三方面具体开展：一是加大对社会各界以及人民大众关于城市管理相关规章制度的宣传教育工作，在保证广大人民群众知情权的同时掌握作为城市中的一个细胞应该遵守的制度，在享受权利的同时必须履行相应的义务。二是加大对城市管理执法者关于组织纪律、思想心态、业务知识的宣传教育力度，并把学习职责范围内的业务知识纳入到考核范围。帮助执法者树立正确的权力观、大局观、服务观和价值观。三是加大对城市管理执法群体及相关工作的宣传报道力度。一时间陷入舆论漩涡之中的城市管理执法者似乎成了弱势群体。媒体一边倒的报道倾向使城市管理执法者境地更加被动。城市管理执法群体中也有先进的工作者，也有可歌可泣的感人故事，也有出色完成任务的典型，加大宣传报道可以制止不良循环，让社会大众理解、尊重城市管理者。 城市是经济社会发展成果的重要体现，也是经济社会发展的重要载体，而城市管理是捍卫发展成果的重要保障，也即是提高人民群众生活质量和水平的重要保障，也即是发掘人民群众创造热情和活力的保障。城市管理目的为了群众，当然就必须紧紧依靠群众。 （作者单位：彭州市城管局） |
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