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《行政处罚程序规定》第七十七条、第七十八条和第七十九条明确规定了行政处罚案卷的制作与保管。 一、立卷的基本要求 《行政处罚程序规定》第七十七条规定：“行政处罚决定执行完毕，工商行政管理机关应当按照下列要求及时将案件材料立卷归档：（一）案卷应当一案一卷，案卷可以分正卷、副卷；（二）各类文书齐全，手续完备；（三）书写文书用毛笔、钢笔或者打印；（四）案卷装订应当规范有序，符合文档要求。” 《行政处罚程序规定》第七十七条是对工商行政管理机关行政处罚案卷立卷归档工作的原则性规定，包括5个方面的内容。 1.一卷一案。 一卷一案即把在查办案件过程中形成的档案材料单独放在一起，针对每件案件制作一份档案。一案多卷或者多案一卷，内容杂乱无章，无法有效发挥案件材料的存档备案作用。 2.可分正卷、副卷。 行政处罚案卷可以根据具体情况，如可以公开的程序、材料的多少等，分为正卷和副卷两个部分。一般来说，如果案情复杂、涉及材料多，特别是包含反映内部程序或决策过程方面的内容，这种案卷在制作时就需要分为正卷、副卷两个部分。如果案情相对简单，材料不十分复杂，又没有不适合公开的内容，这种案件只需要制作一套案卷，不必分为正卷、副卷。 一般在实践中，正卷部分的材料是可以对外公开的材料，用以反映案件事实清楚、证据充分、适用法律正确和程序合法，便于司法审查。副卷部分的材料是不宜对外公开的材料，主要包括涉及举报者情况的材料、反映办案机关内部决定情况的材料等。副卷部分的材料虽不能单独说明案情或案件实质，但可以辅助正卷说明案件的形成和处理过程，为实施行政处罚内部监督提供重要依据，对于反映案件全貌必不可少。 3.书式齐备、手续齐全。 书式齐备、手续齐全是对档案材料完整性的要求。为规范行政处罚行为，国家工商总局制定了一系列行政处罚文书，一些地方省级工商行政管理机关还根据实际执法需要作了必要的补充和完善。在行政处罚案件中，认真、准确地使用相关文书是办好案件的重要保障。在办理具体案件过程中，执法人员应当注意归纳收集使用的文书材料。 4.书写规范。 根据《行政处罚程序规定》的要求，书写文书应当用毛笔、钢笔或者打印的方式。这样规定的目的是保证行政处罚文书字迹清晰、容易辨认，同时也确保案卷材料能够得到较长时间的完整保存。 5.装订规范有序。 对于这项原则要求，《行政处罚程序规定》第七十八条作出了细致规定，包括案卷正卷、副卷的装订顺序，涉及正卷、副卷一般应包括的内容。要求行政处罚案卷装订规范有序，不仅为了查阅方便，也符合档案保管的要求。
（二）行政处罚案卷的装订顺序 《行政处罚程序规定》第七十八条规定：“正卷应当按下列顺序装订：（一）立案审批表；（二）行政处罚决定书；（三）对当事人制发的其他法律文书；（四）送达回证；（五）听证笔录；（六）证据材料；（七）财物处理单据；（八）其他有关材料。副卷应当按下列顺序装订：（一）投诉、申诉、举报等案源材料；（二）调查终结报告及批件；（三）核审意见；（四）听证报告；（五）其他有关材料。” 《行政处罚程序规定》第七十八条规定了行政处罚案卷正卷和副卷应当包含的内容，以及立案时案卷材料的排列顺序。《行政处罚程序规定》规范立卷的顺序，对案卷的归档提出统一要求，有利于提高执法人员的执法水平，也为行政执法监督提供了一个规范的案卷评查标准。 1.正卷的装订顺序及内容。 （1）立案审批表。 在《行政处罚程序规定》修订过程中，对于立案审批表是否应放在正卷部分存在不同意见。一种意见认为，行政处罚案件一般程序的办案期限起诉时间是从批准立案之日起开始计算的，应当将立案审批表放入正卷。另一种意见则认为，立案审批表的案源材料可能涉及举报人等需要保密的内容，为了保护有关当事人，应当将立案审批表放入副卷。 综合上述意见中的合理部分，《行政处罚程序规定》规定将立案审批表放入正卷，同时要求在制作立案审批表时避免将需要保密的信息纳入其中，而将这方面的材料另行放入副卷。这样，既达到规范程序的目的，又保护了有关当事人。 （2）行政处罚决定书。 行政处罚决定书是工商行政管理机关对行政处罚案件处理结果的书面记录文件。为适应司法审查的需要，行政处罚决定书在制作中被要求增加采纳当事人陈述、申辩的情况及处罚理由等内容，以体现依法、说理的精神和原则。关于行政处罚决定书应包括的内容，在前述《行政处罚程序规定》第五十三条的解读中已作了介绍。 （3）对当事人制发的其他法律文书。 对当事人制发的其他法律文书主要是指工商行政管理机关在办案过程中根据案件需要制发给当事人的法律文书。例如，先行登记保存通知书、抽样取证通知书、采取（解除）强制措施通知书、听证告知书、行政处罚告知书等。 （4）送达回证。 送达回证是指工商行政管理机关向当事人送达有关法律文书的回执。送达回证应当由相关经手人签名确认。邮寄送达的，应当保存好邮寄送达的回执。公告送达的，应保留刊登公告的报纸或张贴的送达公告，或者能够证明公告送达的图片资料。 （5）听证笔录。 听证笔录是指对听证过程的原始记录，凡依法举行听证的案件，均应有此项案卷材料。听证笔录应完整地记录当事人对案件事实、理由和依据进行的陈述和申辩。听证笔录应当由当事人签名认可。 （6）证据材料。 证据材料是指能够证明办案机关认定违法事实存在的书证、物证、证人证言、视听资料、鉴定结论等材料。入卷的证据材料不包括办案机关不予采纳的证据材料。 （7）财物处理单据。 行政处罚案件涉及具体财物处理的，办案人员必须制作财物处理单据，记录相关情况。例如，处以罚款的，应当记录罚款的缴纳情况；没收财物的，应当记录没收财物的方式。 （8）其他有关材料。 应当入卷的其他有关材料，主要指办案机关根据案情认为应当归档且可以公开的材料。例如，在商标侵权案件中，当事人对侵权物品的辨认意见等。
2.副卷的装订顺序及内容。 （1）投诉、申诉、举报等案源材料。 在实践中，工商行政管理机关立案查办违法案件有3种情形：依职权检查主动发现后立案，根据投诉、申诉、举报立案，其他机关移送、上级机关交办立案。查办案件时，执法人员很可能接触需要保密的材料，如举报人的信息等。将这部分材料归入副卷主要是考虑其具有涉密性，且这部分内容与行政处罚程序监督和规范无直接关系。 （2）调查终结报告及批件。 调查终结报告记录了工商行政管理机关查办案件调查取证的过程。调查终结报告内容丰富，不仅包括向案件当事人收集证据的情况、向有关单位和个人收集证据的情况、鉴定结论，还包括对证据的分析判断和采纳情况，以及办案人员的倾向性意见。批件是记录办案机关履行审批手续情况的载体。 调查终结报告及批件反映办案人员及相关负责人的意见和案件查办信息，属于办案程序中的内部材料，不宜对外公开。办案人员应将调查终结报告及批件纳入副卷，作为重要的过程材料予以保存。 （3）核审意见。 工商行政管理机关核审机构依程序规定对办案机构初步审结的行政处罚案件进行核审，并出具核审意见。核审是行政处罚程序中的一个重要环节，不仅核查拟作出的行政处罚决定是否合法（包括实体合法和程序合法），还核审拟作出的行政处罚决定是否合理，充分体现行政处罚的内部监督。 出具核审意见是工商行政管理机关负责人审批案件不可缺少的步骤。核审意见一方面作为内部监督意见供办案机构和工商行政管理机关负责人参考，另一方面又作为反映重要办案过程的内部材料保存归档，没有对外公开的必要。鉴于此，《行政处罚程序规定》要求把核审意见纳入副卷。 （4）听证报告。 根据相关法律规定，凡应举行听证的行政处罚案件，行政机关在作出行政处罚前必须举行听证，听证告知书送达回证和听证笔录应归入正卷。然而，听证报告属于听证主持人对听证活动的记录报告，以及对听证结果的意见，属于内部工作材料，不需要公开。 （5）其他有关材料。 其他有关材料主要是指在特殊案件查办过程中形成的一些不需要放入正卷，适合放入副卷保管的材料。 （三）案卷的保管及查阅 《行政处罚程序规定》第七十九条规定：“案卷归档后，任何单位、个人不得修改、增加、抽取案卷材料。案卷保管及查阅，按档案管理有关规定执行。” 根据《行政处罚程序规定》第七十九条的规定，办案人员应当注意两方面的内容。 1.保持案卷的原始性和完整性，维护案卷的权威性。 行政处罚案卷之所以作为档案留存，在于其能够原始和完整地记录查办行政处罚案件的整个过程。只有严格保持行政处罚案卷的原始性和完整性，才能维护案卷档案应有的权威性。工商行政管理机关在行政处罚案件处理完结后，应当及时按规定把立卷的案卷归档。归档后的案卷是对整个行政处罚案件处理过程的原始记录，不能再作修改，也不能增加或抽取案卷材料。 2.依法加强案卷保管。 《档案法》和《档案法实施办法》对于档案的管理和利用有专门的规定，对违反规定的行为设定了相应的法律责任。一些行政机关还专门针对档案的保管与查阅制定了相应的制度或规定。在实践中，工商行政管理机关办案人员一定要按照相关规定依法保管及查阅行政处罚案卷。
□王学政 |
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