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国土资源部政策法规司 李 炜
 2002年4月3日，国土资源部第4次部务会议审议通过了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》。5月9日，田凤山部长签署国土资源部第11号令，发布了这个《规定》。《规定》共28条，自2002年7月1日起施行。
一、制订《规定》的重要意义
国有土地使用权招标拍卖，是政府供应土地的重要手段，也是国有土地有偿使用的重要方式。国有土地使用制度的改革，最早也是始自招标、拍卖土地。招标拍卖出让国有土地使用权的方式，集中体现了公开、公平、公正的市场原则，有利于形成政府主动供地的机制，充分发
挥市场优化配置土地资源的作用。《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）对国有土地使用权招标拍卖均有明确要求。国土资源部组建以来，我部和地方各级土地行政主管部门大力推进国有土地使用权招标拍卖工作， 1999年我部曾下发了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》，广东、江苏等省也先后出台了国有土地使用权招标拍卖管理办法等相关规定，招标拍卖工作取得了明显进展。但从全国情况看，国有土地招标拍卖尚缺乏统一的制度规范，各地对土地招标拍卖的范围、组织实施程序等仍缺乏明确的规定，在一定程度上影响了国有土地招标拍卖工作的规范运作。迫切需要尽快出台统一的规定。
《规定》的颁布实施，是国土资源部贯彻落实中央纪委七次全会精神，从源头上防止腐败的重要举措，对于规范国有土地市场，优化土地资源配置，形成公开、公平、公正的土地使用制度，对于促进各级土地行政主管部门依法行政，具有重要意义：
一是有助于进一步推进土地使用制度改革。当前，推进土地使用制度改革的阻力之一就是 中西部地区土地市场发育不完善，一律实行招标拍卖，难度较大。《规定》创新规定的挂牌方式，从某种意义上讲，基本解决了这一问题。《规定》的颁布实施，必将促进中西部地区土地使用制度的改革，从而推进整个土地使用制度改革的进程。
二是有助于进一步建立完善的土地市场。完善的土地市场，包括一级市场和二级市场，其中，一级市场能否公平、公正、公开至关重要。以招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权，把竞争机制引入土地配置领域，不但体现了市场对稀缺的土地资源配置的基础性作用，而且可以实现土地资产最大的使用价值和价值。同时，引入招标拍卖挂牌方式，可以有效遏制土地隐形市场的存在，有利于实现政府按照规划统一供地，以供应引导需求，强化政府对土地市场的宏观调空能力，有利于土地市场的健康发展。
二、《规定》的主要内容
1、关于《规定》的立法依据
现行土地管理法律法规对国有土地使用权招标拍卖已有明确规定。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）和《城市房地产管理法》均规定，国有土地使用权出让可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）均对国有土地招标拍卖提出了明确要求。本《规定》的制订是以上述法律、法规、文件为依据的。
土地既是资源又是资产的双重属性和政府既是所有者代表同时又是管理者的双重身份，决定了国有土地使用权的招标、拍卖不同于一般意义上讲的招标、拍卖，不能完全照搬一般意义上招标、拍卖的程序。比如，《招标投标法》规定的招标、投标主要是价低者中标，而土地使用权招标、投标则主要是价高者得。再比如，《拍卖法》适用于中华人民共和国境内拍卖企业进行的拍卖活动，不适用于政府作为所有者代表以拍卖方式出让国有土地使用权的情形，等等。在《规定》的起草工作中，仍充分吸收、借鉴了《拍卖法》、《招标投标法》规定的、已被实践证明行之有效的拍卖、招标投标的程序和原则等。
2、关于招标拍卖挂牌的范围和方式
《城市房地产管理法》第十二条规定“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式”，国办发[1999]39号、国发[2001]15号文又进一步明确规定：“商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行”。根据上述规定，本《规定》第四条对国有土地招标拍卖挂牌的范围作了进一步细化：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让”。这一规定，包括两层含义：第一，商业性房地产开发用地即用于经营性房地产开发的用地包括商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，一律应当由土地行政主管部门以招标、拍卖或者挂牌方式出让，比《城市房地产管理法》的要求更加严格。第二，对于其他用地，如果是竞争性用地即有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
应当讲，《规定》对招标拍卖挂牌的范围规定得是非常明确的。为保证这一规定的有效实施，《规定》在征求中央纪委、监察部意见基础上，规定了比较严格的保障措施，即第二十四条：“应当以招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权而擅自采用协议方式出让的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。以招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权，已经不仅仅是一种道德要求，可做可不做，而是严肃的制度规范，违反便要负相应的责任。
3、关于挂牌方式
《规定》在规定法定的招标、拍卖方式的同时，创新规定了挂牌出让的方式。
挂牌方式首先诞生于广东、江苏和重庆等市场经济比较发育、土地市场相对完善的地区。在实践中，挂牌方式既用于国有土地使用权出让（一级市场），也用于国有土地使用权转让（二级市场）。挂牌方式综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点，具有公开、公平、公正的特点，是招标和拍卖方式的重要补充形式，尤其适用于当前我国土地市场现状，具有招标、拍卖不具备的优势：一是挂牌时间长，且允许多次报价，有利于投资者理性决策和公平竞争；二是对市场发育程度要求不高，操作简便，便于开展，特别适用于中西部土地市场发育不完善的地区；三是有利于土地有形市场的形成和运作。从某种意义上讲，挂牌方式在目前条件下，优于招标、拍卖，可以取代协议方式，具有强大的生命力。
《规定》只规定了挂牌方式出让国有土地使用权的情形。在二级市场仍可采取挂牌方式，具体程序可以参照《规定》规定，结合本地实际进行。
4、关于《规定》的施行时间
为了充分地宣传《规定》，便于各级土地行政主管部门学习《规定》，领会《规定》的精神实质和主要内容，以在实践中更好地贯彻执行，同时便于社会各界了解、熟悉《规定》的主要内容，《规定》规定的生效时间为2002年7月1日。这也符合国务院最近颁布的《规章制定程序条例》关于规章必须在发布后1个月后施行的规定。
三、实施《规定》应当注意的几个问题
1、认真学习，广泛宣传《规定》的主要内容。特别要搞清《规定》的适用范围、三种方式的实施程序、确定竟得者的标准等，结合本地区实际，正确选择运用招标拍卖挂牌三种方式。要加大宣传力度，重点向党委、政府、人大的负责同志和用地者宣传，进一步营造用地找“市场”而不是“市长”的氛围，推进土地使用制度改革的进一步深化。
2、严格依法行政。《规定》对以招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权作了比较细致的规定，市、县国土资源管理部门要不折不扣地贯彻执行，严格依照《规定》中规定的范围、时限、标准办事，不但实体要合法，程序上也要合法，否则再被提起行政复议或者行政诉讼时都会败诉。同时要大力推进政务公开，对不涉及保密的情况一律要公开，使招标拍卖挂牌活动处于行政相对人监督之下，彻底杜绝暗箱操作。
3、与相关部门作好配合，共同作好招标拍卖挂牌工作。以招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权，不是国土资源管理部门一家的工作，涉及计划、建设、规划等许多部门，市、县国土资源管理部门要与这些部门多沟通，取得这些部门的支持。有条件的，可以邀请纪检监察部门参与招标拍卖挂牌的全过程，监督招标拍卖挂牌行为。 | 
