城中区政协围绕中心，服务大局，积极配合区项目建设工作。为突破现有的整村改造模式，学习借鉴国内先进地区整村改造的先进理念和成熟经验，2月17日，区政协副主席戴翔、政协秘书长辛燕，带领政府职能部门及乡村干部一行21人到青岛市李沧区对征地拆迁、整村改造等项目工作进行专题考察。李沧区副区长赵晋宝、政协副主席刘树梅陪同考察。赵副区长对考察团一行的到来表示欢迎，并向考察团介绍了李沧区区情及近年全区经济社会各项事业发展情况。同时，李沧区建管局、规划李沧分局相关负责人就该区整村改造情况同我团进行了座谈交流。考察团一行还分别到下王埠改造项目、绿城项目、郑庄改改造项目进行了实地考察。现将考察情况汇报如下：
一、李沧区概况
（一）优越的区位优势。李沧区位于青岛市区北部，属市内四区之一，东揽崂山余脉，西拥胶州湾畔，南与四方区接壤，北连流亭国际机场，拥有优越的区位优势、便利的交通条件和广阔的发展空间。所辖11个街道办事处，123个社区居委会，总面积98万平方公里，总人口35万人。
（二）李沧区地理交通便利。李沧区具有优越的地理交通条件，是进入青岛市区的北大门，胶济铁路线纵穿全区，环胶州湾高速公路、重庆路、308国道、青银高速公路等主要公路干线穿越区境，毗邻流亭国际机场和青岛港，拥有公路、铁路、海运、空运的立方交通区位优势。
（三）李沧区经济发展基础雄厚。李沧区西部是青岛市老工业基地，聚集了一汽解放青岛汽车厂、青钢集团、黄海橡胶集团、石油化工厂、碱业股份有限公司、红星化工集团等29家大中型企业，现已形成以汽车、钢铁、石化产业为主的发展集群。中部商贸物流和市场交易频繁，第三产业繁荣，拥有维客、北方国贸、利客来等青岛知名商贸企业、大型购物中心、专业批发市场、商业街鳞次栉比，特色的民俗商业和现代商业相得益彰，能够满足不同消费群体的购物需求。东部34平方公里拥有可供大面积开发和利用的土地，为新型工业和生态旅游业发展提供了宝贵资源和空间，青岛中央居住区和新兴工业集中区的基础和条件已经具备。
近年来，李沧区通过采取一系列有效措施，全力打造青岛都市工业示范区，中央居住区和北部商贸区，着力突破经济增长方式，加快城区建设，努力提高人民生活水平。
二、李沧区整村改造成果
全区共有“城中村”55个，占地面积1589万平方米，约占市内“村改居”用地的70%以上。近年来，有计划地把整村改造与经济适用房、商品房开发建设结合起来，以每年开工100万平方米的速度推进，规模在逐步扩大。经统计：全区已完成整村改造项目有7个，总占地为45万平方米，规划59.2万平方米，安置房面积39.92万平方米，拆迁面积为34.16万平方米，涉及被拆迁居民4212户；正在实施的整村改造项目共24个，总占地为741万平方米，规划面积为1309.1万平方米，安置房屋面积为287.89万平方米，拆迁面积为241.87万平方米，涉及被拆迁居民15995户。
李沧区2007年、2008年市重点整村改造和旧村改造项目共涉及12个城中村，10个项目，涉及居民8928户，已拆迁7582户，未拆迁1400户。总规划建筑面积1018.8万平方米，其中安置面积147.1万平方米，已开工85.3万平方米。预计2009年底8个城中村，5518户居民可回迁安置。
2009年市重点两改项目为河东和李家上流城中村改造项目，总规划面积67.29万平方米，安置面积15万平方米，涉及居民876户，目前已拆迁297户。
三、李沧区整村改造经验
（一）强化责任，规范程序，在体制机制上实现突破。
把“目标任务责任化”和“改造程序规范化”作为两手抓。一是构筑“目标任务责任化”平台。成立以区政府主要领导为组长、分管区长为副组长、30余个成员单位组成的“李沧区城中村（居）改造工作领导小组”和“拆迁工作领导小组”，并与各街道办事处签定《拆迁改造目标责任书》，以便明确项目的改造任务，明确时限进度。另外，每周进行督察，每月进行调度，将整村改造项目立于强有力的组织领导之下。二是构筑“改造程序规范化”平台。08年李沧区制定并出台了《关于进一步规范和加强城中村（居）改造工作的意见》以及土地出让金、配套费和城中村改造资金使用管理办法，按照“统一规划、规范拆迁、妥善安置、持续发展”的总体思路，对整村改造的基本原则、改造程序和保障措施作了进一步的规范。
（二）加强沟通，争取支持，在办理手续上实现突破。
整村改造工作前期手续办理繁琐、耗时长。经测算，从完成改造实施方案到工程最终开标，需经历40余个环节，三年多时间，严重影响推进的速度，为了加快手续办理，李沧区建管局专门成立了项目推进组，建立每周调度，倒排工期的工作制度，从而，手续办理速度明显加快，成功地将手续办理时间缩短一年左右。
（三）完善机制、情理并重，在拆迁难题上实现突破。
一是在运作机制上，成立了全区拆迁工作领导小组及拆迁联席会办公室，联合办公，定期研究决定改造中遇到的重大拆迁问题，对遗留拆迁户逐户摸底、逐户研究、逐户突破。二是在规范程序上，努力把拆迁工作做实、做细，下发拆迁工作规范性意见，并对拆迁方案的制定、入户摸底调查等进行严格规范，确保拆迁进展顺利。三是在拆迁措施上，注重入户动员和行政裁决相结合，将有情拆迁和依法拆迁相结合。08年以来，将历史遗留拆迁项目作为突破重点，对700余户历史遗留项目的拆迁居民进行了逐户宣传动员，对53户进行了立案，对46户下达了行政裁决书，下发强拆令23户，实行强制拆迁7户，全年共完成拆迁6万平方米。
（四）勇于创新，解决整村改造资金问题。
为了加快整村改造，青岛市授予了李沧区政府较高整村改造相关职权，因此，李沧区政府可以对整村改造项目直接牵头，本着“捆绑改造，整体推进"的原则，将拆迁、安置、土地三个因素捆绑一起，土地单位拨地后，项目单位就可直接向整村改造项目上汇入资金，这样资金链就得到了保障，工程方可顺利开展。另外，如果对于开发企业中途退出的项目，果断采取措施，实行“拆建分离”的运作模式，通过市土地储备中心利用暂时闲置的一块空地向银行争取贷款资金，尽快解决拆迁问题，并立即启动安置房建设，争取居民早日回迁。
（五）一切为失地村民着想，妥善安置村民。
失地村民的出路问题，是村民是否配合政府整村改造工作的关键。李沧区城中村的整村改造工作做的非常彻底，原来的村委已改为社区，农民户口已改为城镇户口;同时，为了解决参保问题，每个社区都成立了农工商公司，这些居民都被公司纳为职工，公司给职工参保，从而解决了失地村民的参保问题；另外，李沧区已提前几年就对土地进行了计划征收，在具体开始征地工作时，就可以把安置费按时返还给村民，从而克服了安置费短缺的问题；为进一步壮大农村集体经济，增加被征地农民的就业岗位和收入来源，对符合留地条件的集体经济组织，视其人均占地情况，按被征地或可征地面积的20%—30%，回拨农民作为发展三产经济用地。以上做法，增强了失地农民今后生活出路的信心，为顺利开展整村改造奠定了坚实的基础。
四、经验借鉴及建议
李沧区城中村和旧村改造模式的优点体现在青岛市政策法规全面配套，各环节运作清晰，建立了良好的权利和责任的运作机制，改造城中村彻底等方面。但是，李沧区城中村和旧村改造取得的巨大成功是有其特殊的运作背景的，我区的整村改造工作不可能照搬照套，但李沧区整村改造模式在很多方面可以为我区的整村改造工作提供有益的借鉴，现结合我区工作实际提出几点经验借鉴及建议：
（一）成立高规格专门机构（如城中村工作办公室）负责整村改造工作，并且在行政力度上和资源配备上给予足够的支持。配套的政策、法规制定后，涉及的职能部门可能对政策的理解上存在差异，从而导致相关的优惠政策不能落实到位，甚至改造工作卡在某一部门或某一环节无法推进，影响了“城中村”改造的进度和改造主体的信心和积极性。因此，成立高规格专门的常设机构，有利于协调各级政府和各职能部门，统一认识和推进工作，促使大家形成真正的合力。
（二）部分管理权限下放到区一级甚至镇、街一级，同时简化办事程序，充分发挥基层工作的主观能动性。请市政府下放整村改造相关职权，扩大区级政府开展整村改造工作权限，并借鉴“捆绑改造，整体推进"的原则，推进整村改造进度。另外，改造工作普遍存在审批手续繁琐、审批时间长等问题，大大地影响改造项目的进度和改造主体积极性。简化审批手续，提高办事效率，已成为推进整村改造的客观要求。
（四）采取多元的形式筹集改造资金。筹自方式有：政府拨付、村集体自筹、金融贷款、政企合作、大项目带动等。另外，允许通过平衡地块的出让（土地出让金按一定比例返还区用作改造资金）、多建安置房用于出售等形式回笼资金。
资金是“城中村”改造的基本保障，也是推动改造的根本性难题之一，要把筹措资金摆上最重要的位置，拓宽筹资方式和渠道。要切实解决好资金的问题，关键要在土地保障和渠道创新上下功夫。一是优化规划，加强“一村一策”的可操作性，改造资金原则上在村内平衡。二是优先选地，在规划中要充分尊重区、街、村的意见，平衡地块尽可能选择易拆迁和高价值的地块。三是优先出让，用于平衡资金的地块，在明确资金用途和分配的前提下，特事特办，优先安排挂牌出让，以求尽快取得启动资金和资金平衡。四是适当引入市场的力量。在政府主导的前提下，采用多种形式吸引社会资金投入整村改造。
（五）解决城中村居民就业问题。城中村居民的就业，必须突破货币安置和招工安置的旧框框，实施开发性安置。城中村的地理优势，孕育了一大批靠吃征地费、出租房屋为生的阶层。一旦实行城中村改造，他们就丧失了生存基础。要确保其自食其力，充分就业就成了一个难题。以往人员安置无非是两种，即货币安置和招工安置。货币安置，一来政府本来财政负担沉重，二来补偿标准过低，被安置人员无法维持生计，容易引发各种矛盾。招工安置则由于城中村农民文化素质和技能低下而无法满足佣工单位的要求，加上目前招工制度的市场化改革，朝着劳动力竞争上岗、能上能下的方向发展，对被安置人员上岗机会越来越少。应该说，上述两种模式对于数目较大的城中村村民的安置是不恰当的，只有另找出路，走开发式安置的道路才是唯一的出路。
开发性安置是通过开放性项目的建设，来解决城中村村民的生产和生活出路。这种安置方式，将农民置换城中村土地使用权获得的安置费，通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，使城中村村民通过与生产性物资资本结合实现再就业，它兼顾了村民就业和长远的生活保障，能够弥补货币安置的某些缺陷，可以打消城中村村民转籍即失业的忧虑，使其避开只身进入劳动力市场竞争就业时在文化素质和技能方面的劣势。
开发性安置可以由政府组织一个统一机构进行指导。在安排开发性安置用地时，要统筹兼顾，相对集中使用，成片开发，避免天女散花、到处布点。资金不足可以考虑向社会融资、向银行借贷或吸引外资合作开发；在地段安排上，政府应优先考虑选择在交通便利、人气较旺、便于安排第三产业的地方进行开发性安置项目的投资；在投资项目安排上，可选择交易市场、商场、写字楼等预期赢利较好的项目进行开发。这样，既能安置部分村民，又能取得较好的预期收益。
实施开发性安置目的，在于妥善安置城中村村民较长时期的生活出路，因此，必须处理好眼前利益和长远利益的关系。开发性安置所建成的项目如学生公寓、外来人员居住公寓、写字楼等房产只出租不出售，保留产权；交易市场、商贸楼等生产性物质资产，主要通过出租经营获取收益，或被安置村民就业获取利益，并鼓励有条件、有能力者自主经营。
（六）严格执法，严控两违。我区农村普遍存在违章建筑面广量大的难题，违章建筑成本低廉，租金便宜，引来了大量的外来人员的聚集，聚集的外来人员又给违章建筑的出租提供了巨大的市场，由此循环，从而形成了外来人员与城中村违章建筑依附共存的关系。因此，不能仅关注城中村的改造本身，还应加大城市综合管理的力度，严控违法建设的发生。同时也要避免近郊农村改造，外来人员逐步外移而形成近郊的城中村，因此必须从城中村产生的成因着手，严控两违。一是尽快完成农居普查，建立农居档案，将某一时点的建设总量固定下来，为城中村管理打下基础。二是严控违法建设的发生，加强监督和控制，严格执法，杜绝新的违章建筑，不给后人留难题。三是加大违法建设的拆除力度，减少村民受出租利益驱动而进行违法建设。四是积极启动廉租房、外来人口公寓的规划和建设。
此次考察之行，通过听取经验介绍，深受启发，李沧区在城中村改造中土地指标、规划制约、拆迁瓶颈等不利因素，理顺改造流程，旧城和城中村改造取得实质性进展都给我们留下深刻印象，特别是李沧区本着"捆绑改造，整体推进"的原则，规范城中村工作程序值得城中区学习。
