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农民广泛深入地参与土地整治工作，既是国际经验，也是现实需要。充分调动不同利益主体的积极性，已成为土地整治取得预期成效的关键。建议从强化法制、理顺体制、健全机制入手，以法律方式明确参与渠道、方式、内容和程序，加快推广、健全土地整治公众参与民间组织，并建立相应的激励机制。
《国务院关于全国土地整治规划（2011～2015年）的批复》提出，要不断完善相关规章制度，建立公众参与机制；党的十八大报告在提及加快形成新型社会管理体制时，也对加强公众参与寄予厚望。农民是土地整治活动的直接受益者和重要参与人，应成为公众参与的主体，最大限度地发挥其知情权、参与权、决策权和管理权。 农民广泛深入地参与土地整治工作有其现实意义 鼓励农民更多地参与土地整治工作，建立健全积极有效的公众参与机制，是完善土地整治管理体制和提升土地整治工作成效的必然要求，也是新时期推动我国土地整治事业持续健康发展的迫切需要。 农民广泛深入地参与土地整治工作是国际普遍经验。20世纪下半叶以来，欧美发达国家及东亚日本、韩国等国家（地区）在推进土地整治工作中也愈发注意引入公众参与。德国乡村土地整治在涉及产权调整、田块合并、公共设施规划编制实施、村镇改造规划制定实施以及相关补偿措施制定出台时，必须坚持农民参与原则。荷兰土地整治始终坚持个人利益与社会利益相协调原则，而与土地整治利益分配密切相关的农民个体和团体往往是决定土地整治项目启动、规划和实施的重要力量。日本实施土地整治之前必须得到相关农民同意，并且通过适时修改有关法律不断完善农民参与的形式和内容。正是由于得到相关农民的积极参与和广泛支持，这些国家（地区）的土地整治工作增强了项目参与方的责任感，减少了社会矛盾纠纷,取得了良好的经济效益、社会效益和生态效益。 鼓励农民参与是创新土地整治体制机制的必然要求。近年来土地整治工作初步形成了“部级监管、省级负总责、市县组织实施”的管理体制，而且倡导建立“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作机制。但总体而言，农民作为土地整治主体的基础地位尚未充分体现，有限政府权力与有效公众责任的局面尚未根本形成。当前亟须健全以农民为主体的土地整治公众参与机制、完善土地整治社会管理体制，维护和尊重农民的公众权益，增强和提高决策的透明程度，促进国家的“钱”与农民的“地”有机结合，真正使土地整治造福于民。 土地整治持续深入发展需要大力倡导农民参与。近年来，土地整治逐渐上升成为国家层面战略，但土地整治规划编制脱离实际、项目设计欠缺合理、资金来源过于单一、工程建设水平较低、后期管护效率低下等问题，在一些地区不同程度存在。究其原因，土地整治仍然主要是政府行为或“精英”行为，以农民为主体的公众参与机制尚未建立健全。当前亟须在推进土地整治工作中进一步建立健全公众参与机制，切实提升土地整治的科学合理性，降低土地整治项目建设运营风险，监督政府行为并维护公众利益。尤其是要确保农村集体经济组织和农民在农村土地整治工作中的主体地位，这不仅是保障农民合法权益的客观要求，也是推进土地整治事业发展的迫切需要。 建议进一步理顺体制、健全机制、强化法制 当前，我国农村土地整治中农民参与仍存在两方面问题：一方面，农民参与的总体水平不高、程度不深，尚未贯穿土地整治全过程。多数情况下仍局限于个别阶段，而且农民参与经常流于形式或者浅尝辄止，其意见很难影响土地整治的决策结果。另一方面，土地整治农民缺位存在着深层次、制度性障碍。一是农民参与的渠道不畅或者平台欠缺；二是农民参与的积极性、主动性调动不足；三是农民参与土地整治的相关立法尚属空白。对此，建议从理顺体制、健全机制、强化法制入手，加快夯实土地整治和谐有序的制度基础，推进土地整治工作持续深入发展。 畅通农民参与渠道，搭建农民参与平台。发达国家（地区）在推进土地整治时大多建立有各种形式的公众参与组织，如德国的参加者联合会、荷兰的土地整治委员会、日本的合作组织或合作组织联合会等。作为土地整治的参与者、监督者和促进者，这些组织成为公众参与能够成功介入土地整治不同阶段的重要渠道和基础平台。反观国内，除了我国台湾地区农地重划协进会已成规模并且切实发挥效用之外，其他地区近年来采取的相关做法目前仍然大多处于探索阶段，如江西赣南成立土地整治理事会，江苏金坛成立农民耕保协会，以及宁夏平罗建立农民质量监督员制度等。从理顺土地整治管理体制的角度出发，当前要加快建立土地整治民间组织，强化农民参与土地整治的组织保障，切实畅通农民参与渠道、搭建农民参与平台。途径之一是土地行政主管部门以行政力量主导并整合农民参与的非常设机构，如热线电话、网站论坛等。途径之二是灵活结合村集体经济组织、村委会等成立土地整治农民团体，即农民参与“民间组织”，并将之培育成为农民参与的重要阵地。 强化农民参与激励，激发农民参与热情。加大土地整治宣传力度，使广大农民更好地认知、理解、支持和参与这项工作。同时，要加大农民参与的培训力度，除了专业技能培训，还要加强沟通协调能力和组织管理能力，不仅培育农民主体意识和维权意识，同时提升他们参与土地整治管理决策的能力和素质。针对农民参与程度不深、参与范围不广的现状，要加快建立农民参与激励机制，不仅将农民参与情况作为土地管理部门年终考核和奖惩的重要指标，而且要对参与的农民代表给予适当补贴，对作出较大贡献的农民给予适当奖励，还可以通过鼓励当地民众承包土地整治部分工程项目来提高农民关注度和参与度。此外，要通过丰富农民参与方式，如发放问卷、座谈讨论、村民会议等，调动广大农民参与的积极性，实现从“被动参与”到“主动参与”转变；要通过引导农民参与项目区位选址、土地权属调整以及施工建设、竣工验收和后期管护等阶段，鼓励相关农民介入土地整治项目全过程，真正实现广泛性和实质性参与。 完善农民参与法律，健全农民参与规范。国外土地整治农民参与开展较好，不仅在于民众参与意识强烈，而且相关法律提供了有力保障。如德国《联邦土地整理法》、《联邦空间规划法》等相关法律中都明确规定乡村土地整治规划要有农民参与，未经农民讨论、反馈则不能取得主管部门审批；日本《耕地整理法》历经多次修改，不断完善农民参与内容，明确规定耕地整理实施之前必须得到相关农民同意。针对目前国内土地整治农民参与缺乏法律依据的现状，要加快推进土地整治农民参与法制建设。当务之急是在抓紧修订的《土地管理法》中增加“土地整治”专章，将农民参与作为土地整治公众参与的重要内容列入，初步建立农民参与的法律地位。接下来，还要在即将研究制定的《土地整治条例》中设立“公众参与”章节，以法律方式明确规定以农民为主体的公众参与的渠道、方式、内容和程序，确立农民参与的听证制度、公示制度等，以及明确组织设置和激励措施等。通过以农民为主体的公众参与的具体化和制度化，进一步提高土地整治决策的民主化和科学化，切实提升土地整治工作成效。 （课题组成员：郧文聚、刘新卫、薛剑、杨磊、任佳、杨华珂、李晨、石侠、陈萌）
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