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应拆分铁总成立三大区域铁路公司 作者：赵坚 实行政企分开应当是深化铁路改革的序幕，进一步深化改革才能打破中国铁路总公司面临的困境。当前可推进以中国铁路总公司为控股公司，三大区域铁路公司为市场主体的改革，从而构建起货运组织改革、拓展多元经营、引入民间资本的体制基础，其核心是通过重塑市场主体、引入竞争来激发活力。 实行政企分开应当是深化铁路改革的序幕，进一步深化改革才能打破中国铁路总公司面临的困境。当前可推进以中国铁路总公司为控股公司，三大区域铁路公司为市场主体的改革，从而构建起货运组织改革、拓展多元经营、引入民间资本的体制基础，其核心是通过重塑市场主体、引入竞争来激发活力。 一、构建货运组织改革的微观基础 今年一季度中国铁路总公司承接的原铁道部负债升至2.84万亿元，中铁总一季度净亏损68.8亿元，另一方面还本付息的高峰期即将来临，而货运市场份额不断下降，经济形势极为严峻。在这种情况下，中铁总在6月15日全面推行铁路货运组织改革，希望增加货运市场份额缓解财务压力。本次铁路货运组织改革要从根本上改变传统的以自我为中心的货运受理方式和运输组织方式，实行全程"一口价"和"门到门"的货运服务。这无疑是中国铁路从以运输生产为中心向以市场为中心转变的重大举措。 但现有组织架构下形成的权、责、利格局与面向市场的货运组织改革不匹配，路局和站段必然缺乏实施新的货运组织方式的内在激励，缺乏积极性、主动性、创造性。而面向市场的货运组织方式要高度依赖铁路运输企业的主动性和创造性，如果只有中国铁路总公司是唯一的市场主体，就会出现中铁总高层鞭长莫及的状况，使货运组织改革的效果大打折扣。 首先，现有铁路局的数量过多、管辖边界过小、分界口过多，导致每个铁路局承运的货物大部分要发往外局。因此，铁路局无法自主定价，铁路局不能对货物运输价格和服务向货主做出承诺，不能成为与其他运输方式竞争的主体。实际上，只有中国铁路总公司才是市场主体，而全国各铁路局面临的市场情况千差万别，中铁总难以制定全国统一的应对政策，难以做出及时反应，势必无法把握竞争的主动权。。 其次，分界口是铁路局进行日常货物运输组织的边界，也是路局之间的利益分配边界。分界口过多，导致调度指挥和清算必然要高度集中在中铁总。调度指挥是铁路运输生产的指挥权，因而是铁路运输企业产权最核心的要素，铁路局一方面在调度指挥上要高度听命于中铁总，另一方面不能直接从市场获得收入而只能获得清算收入，更不能直接对外融资进行项目建设，难以成为真正的市场主体。 因此，铁路货运组织改革势必涉及重构市场主体的改革。应当推进以中国铁路总公司为控股公司，把现有18个铁路局重组为三大区域铁路公司，使北、中、南三大区域铁路公司成为真正市场主体的改革。 根据2011年的铁路货运统计，按三大区域铁路公司实行重组后，北、中、南三大区域铁路公司在其管内实现"门到门"的货物发送量分别为88.2%、65.8%、85.8%。这样，三大区域铁路公司可以自主定价，直接对货主做出承诺，直接从市场获得大部分收入；可以有较高的调度指挥权，可以对外融资进行一定规模的项目建设，自主处置管内支线资产，真正成为市场竞争的主体。这样，在三大区域铁路公司之间可以形成比较竞争。中铁总在运输组织中只负责组织全路运行图的编制、关键时期的集中调度指挥，主要负责战略管理。 三大区域铁路公司组建后，还要对其所属的铁路局进行重组，改变目前铁路局之间分界口过多，对主通道分割过碎，货流、车流组织过于分散的问题。要以主通道为基础组建分公司(或子公司)，每个分公司管理一条相应的主通道及与其有紧密联系的支线。这样，每个区域铁路公司将组建15个左右的铁路分公司。以主通道为基础组建分公司，可以形成区域公司内的相邻主通道的平行线竞争。铁路分公司主要负责货运营销、运输生产和基础设施维护。由此形成三大区域铁路公司之间的比较竞争，和区域公司内相邻分公司之间的平行线竞争，即两层面竞争的铁路运输企业组织结构。由此构建起面向市场的货运组织改革的微观基础。 二、拓展多元经营，盘活铁路资产，在新型城镇化建设中确立铁路的位置 我国已经进入城镇化快速发展阶段，在这一过程中出现了国铁和地方企业的铁路专用线被大量拆除的现象。而这些废弃的铁路专用线如果与房地产开发相结合转变为通勤铁路，能够盘活铁路资产，给铁路带来多方面的利益。"通勤铁路+房地产开发"应当成为拓展铁路多元经营的主要方向。 铁路进入"通勤铁路+房地产开发"领域的市场机会主要在特大城市和一些大城市。铁路开发这一市场可以盘活铁路专用线资产，通过运营通勤铁路可以分流一部分铁路员工，通过参与房地产开发可以获得经济收益；对所在城市来说，在通勤铁路沿线车站周边进行房地产开发可以降低房价，改变人口空间分布，缓解城市交通拥堵等大城市病。铁路和城市能够获得双赢。通勤铁路大都是从城市核心区的轨道交通车站呈放射状向外延伸，把多个中小城市连接在一起，形成以特大城市为中心、由轨道交通联接众多中小城市组成的大都市区。东京大都市区的地铁只有312公里，而通勤铁路有1134公里。纽约大都市区的地铁有492公里，而通勤铁路有2159公里。发展通勤铁路是世界大城市发展的普遍规律，也是我国特大城市和部分大城市发展的必然趋势，中国铁路应当在我国新型城镇化建设中确立自己的位置。 日本国铁在民营化以后都进行铁路车站的物业开发，特别是进行大规模的"车站城市"建设，2010年东日本铁路公司营业收入的24%来自车站空间利用和物业开发。 中国铁路进入"通勤铁路+房地产开发"市场需要与地方政府和房地产开发企业进行合作，在整合多种资源中获取自身利益；当前在城市规划、土地管理、行政区划、财税体制等方面还存在不同的障碍，但应当进行探索和尝试。进行这一领域的多元化经营，需要铁路运输企业更紧密地融入地方的经济发展，有更大的投资决策、资产处置权利。形成中国铁路总公司为控股公司，三大区域铁路公司为市场主体的组织架构，北、中、南三大区域铁路公司作为经营决策主体，能够缩短决策链条，更快地把握市场机会，适应扩展多元经营的需要。 三、重塑市场主体，引入民间资本 三大区域铁路公司成为真正的市场主体以后，区域铁路公司作为法人实体具有资产处置权，决策链条缩短，对市场的反应更灵活，区域铁路公司会出售一些亏损的支线，改善自己的资产负债结构。这样，民间资本就能通过投资铁路支线进入铁路运输市场。虽然在调度指挥、财务清算上仍然要受制于区域铁路公司。然而，吸引更多的重车流，实现货流车流组织优化是区域铁路公司的核心利益所在，而支线铁路作为货流的供给方，与区域铁路公司存在共同利益，因此民间资本的权益在相当大程度上能够得到保障。另一方面，这些运量少的支线由小铁路公司经营后，由于可以降低某些技术标准、且有用人少、市场反应快、经营机制灵活等优势，则可能盈利。 另外，民间资本还能够通过投资建立货车租赁公司进入铁路。三大区域铁路公司成为市场主体后会保有部分货车，但只使用自己的货车是不经济的，这将导致货车租赁市场，尤其是特种车辆租赁市场的形成。美国I级铁路公司只有41万辆货车，只占美国铁路货车总量的30%，俄铁拥有的货车只占约50%，其余的货车为其他投资者拥有。我国铁路完成货物周转量高于美国、俄罗斯铁路，但我国铁路货车数量远低于美国和俄罗斯铁路。可以预期，区域铁路公司成为市场主体后，我国铁路货车数量将大幅度增加。因此民间资本投资铁路货车租赁市场可以有几十万辆的市场规模。 四、处理好政府和市场的关系，解决公益性运输和铁路巨额债务问题 在铁道部政企合一的体制下，公益性运输(包括农产品(6.75,0.21,3.21%)运输、学生票半价、客票价格长期不变等)的补偿是用货运收入补客运亏损。铁道部政企分开后不能再政府请客，企业买单，公益性运输亏损不能再由中国铁路总公司承担，需要国家财政补贴。然而，国家财政如何对公益性运输进行补贴至今没有任何说法，政府和企业的关系还没有明确界定，政企分开的改革只走出了第一步，还没有完成。 更为重要的是中铁总的巨额债务问题。截至2013年一季度，中铁总的资产负债率达62.3%，并且在2014年就要进入还债高峰。进行大规模铁路建设，资产负债率快速上升并不可怕，可怕的是投资形成的资产不能创造预期收入。高速铁路的技术标准高，建设运营成本高、票价高，且与既有线不兼容，普通客车不能上高速客运专线运行，导致投入运营的高速客运专线普遍严重亏损。中铁总根本无法偿还巨额债务，只能由国家财政为上届铁道部高铁大跃进造成的后果买单，但国家财政应当承担的债务目前仍没有厘清。 当前最紧迫的，是要把所有在建高铁项目的速度目标值坚决降低到时速200公里以下。东部人口密度高、收入水平高地区的高铁都存在严重亏损，中西部地区的高铁(如郑西客运专线)连运营成本都不能收回，更不可能还本付息。现在降低在建项目的速度目标值可能节约不了多少建设投资，但至少投入运营后能够与既有线兼容，运输能力能够充分发挥，从而大幅度减少亏损。例如，2008年底投入运营的胶济客运专线，由于速度目标值较低，能够运行既有线列车，因而不存在亏损。进行壮士断腕的调整是中铁总当前面临的最严峻最紧迫的挑战。 五、中国铁路总公司要进行管理模式和组织结构的创新 中国铁路总公司有200万员工，是目前世界上最大的企业。对于这样的超巨型企业，如果仍然沿用过去高度集中的管理模式，很难激发整个铁路系统的活力，很难适应竞争激烈的市场经济环境。中国铁路总公司应当进行管理模式的创新和角色转变，下放部分权利和责任，使自己成为中国铁路发展的战略中心。应考虑进行以中国铁路总公司为控股公司，三大区域铁路公司为市场主体的改革，通过建立两层面竞争的铁路运输企业组织结构，引入竞争来激发活力。(北京交通大学经济管理学院教授 赵坚) |
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