规范土地登记行为，提高土地登记公信力和权威性，是保护土地权利人合法权益，促进土地市场健康发展和公民物权保护的重要手段。近年来，随着《物权法》的实施，公民的权利意识日益增强，解决土地登记工作中不规范的问题也显得尤为迫切。山东省高唐县人民法院对土地登记行政案件进行专题调研，指出了土地登记工作中存在的问题，并提出有针对性可操作的对策和建议，以期对这一影响政府公信力和社会稳定的行政行为加以规范。 土地登记行政案件的基本情况 2002年至2012年10年间，高唐县法院共受理各类土地登记行政案件27件，占同期行政案件受理的2.69%。土地登记行政案件呈现出以下几个特点： 行政机关败诉率较高。10年间，法院判决撤销土地登记机关具体行政行为的16件，土地登记机关改变原具体行政行为原告撤诉的7件，土地登记机关败诉率达85.2%。 民转行案件占有重要比例。上述土地登记行政案件中，一方当事人提起民事诉讼后，另一方当事人在审理过程中知悉对方持有土地权利证书后又提起行政诉讼，这类民转行案件在土地登记行政案件中占比较大，达32.5%之多。 当事人抗争力强，矛盾化解难度大。由于土地登记行政案件多为民事纠纷转来，当事人积怨甚深，打完行政官司打民事官司，一审判了打二审，打完二审再申诉或上访，矛盾化解难度大，极易引发治安或刑事案件，给社会带来不安定因素。据统计，土地登记行政案件上诉率高达33.3%。 土地登记机关败诉率高的原因分析 申请人提供的土地登记材料不完全、不合法或虚假。根据《土地登记办法》规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：土地登记申请表；申请人身份证明材料；土地权属来源证明；地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；地上附着物权属证明；法律法规规定的完税或者减免税凭证等。在审判实践中发现，有些申请人提供的土地登记资料存在缺项，尤其是缺少土地权利来源证明和地上附着物权属证明。 土地登记人员未尽到审慎注意的义务。一是未依原《土地登记规则》要求进行地籍调查，或未依《土地登记办法》规定，由有资质的专业技术单位进行地籍调查形成地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，主要表现为四邻未签字指界，或未由村干部、调查人员代签字，从而导致四至不清、面积计算有误；二是未仔细审查申请人身份，出现为死人发证的情况；三是未将登记申请的审核结果予以公告，或发布公告的载体不为公众所知；四是变更登记未审慎审核发生变更的内容及文件。 土地登记档案资料遗失。因区划调整、镇街土管所2006年划归国土资源局管理、保管不善等原因，土地登记档案资料遗失情况较为突出。在多起案件中，因行政机关无法提交土地登记资料而导致败诉。 土地登记人员未取得土地登记上岗资格证而从事土地权属审核和登记审查工作。根据《土地登记办法》和《国家土地管理局关于实施土地登记持证上岗的通知》规定，从事土地权属审核和登记审查的工作人员，自1999年1月起，应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书。在多起案件中发现，在1999年1月至2008年2月1日《土地登记办法》施行期间，土地登记人员未持证上岗。 因村镇规划，老宅基的使用权与新规划用地者的土地使用权产生冲突。现实生活中，有大量的老宅基地尚未办理集体土地使用权证。村镇规划后，因老宅基地的补偿等问题没有解决，尽管不符合规划需要拆除但没有拆除，在办理新的宅基地使用权证时，依照规划将老宅基地划归新的宅基地使用权证范围内，从而产生纠纷。 违反信赖保护原则，注销土地登记。申请人的申请经审查无误后，国土资源主管部门报县级人民政府批准向申请人核发土地权利证书，登载土地登记簿，即发生法律效力。基于信赖保护原则，行政机关无正当理由不得注销和收回，否则，就应承担败诉的后果。 规范土地登记行为的对策和建议 加强学习，提高土地登记人员业务素质。要认真组织学习《物权法》、《土地管理法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》、《土地登记办法》等法律法规规章，提高土地登记人员的业务能力。要严格实施土地登记持证上岗制度，对未取得土地登记上岗资格证的人员，调离土地登记岗位，严禁无土地登记上岗资格证人员从事土地权属审核和登记审查工作。 建章立制，全面落实土地登记信息公开制度。国土资源部门应根据《行政许可法》、《土地登记办法》、《政府信息公开条例》、《土地登记资料公开查询办法》等法律法规规章规定，将行政登记的条件、程序等向社会公开，接受公众查阅；严格按照《土地登记办法》、《县级以上地方人民政府土地登记用章管理办法》之规定，对确认达到“权属合法、界址清楚、面积准确”标准的，在办理土地登记手续前，报县政府批准，方能加盖土地登记专用章；保障《物权法》的实施，全面落实不动产登记制度，严格审核和核发土地他项权利证明书，避免承担国家赔偿责任；妥善保管土地登记档案材料，充分发挥土地登记簿在化解纠纷和确定征收补偿方面的作用。 对农村宅基地使用现状，择机进行全面的调查摸底和重新审核。在适当时候，土地登记机关可组织国土资源部门和各镇街，对农村宅基地情况进行一次全面的摸底调查，并在此基础上，对已办理集体土地使用权证但无档案资料的，予以重新审核，分情况作出注销登记或完善资料的处理；对未办理集体土地使用权证的，督促当事人申请办理，从而全面建立农村宅基地使用权档案，消除隐患，排解纠纷，促进农村社会和谐稳定。 加强土地管理，完善农村建房规划。根据《城乡规划法》规定，依法编制城乡规划，包括近期建设规划、控制性详细规划、乡和村庄规划。建设、国土及各镇街要严格落实《城乡规划法》有关规定，完善农村建房规划，严格实行“先规划、后建设”，加大对违法行为的查处、纠正力度。 |
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