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案情： A公司未按规定参加2007年度年检，B县工商局2008年7月23日在《大众日报》公告限期年检通知书，要求包括A公司在内的未参加年检企业于7月30日前接受年检。同时，B县工商局在该局公告栏公布了限期年检企业名单。2008年8月8日，B县工商局向 A公司送达了限期年检通知书，要求 A公司于8月15日前接受年检，送达回证无原告签名或盖章，备注栏注明“三里沟小区查无该企业”。 同年8月23日，B县工商局又在同一报纸公告限期年检公告，说明7月23日在《大众日报》公告限期年检通知书，并于8月4日向各未参加年检企业送达了限期年检通知书，要求未参加年检企业自公告发布之日起60日内依法接受年检；逾期仍未接受年检的，将依法吊销其营业执照。同时，B县工商局将该公告和未检企业名单在该局公告栏内张贴。11月6日，B县工商局对A公司作出听证告知书，11月7日送达听证告知书，送达回证上无原告签名或盖章，备注栏注明“注册住所查无该企业”。 11月18日，B县工商局再次在《大众日报》上公告企业年检行政处罚听证告知，并同时在该局业务公告栏公告了未参加年检及听证企业名单。12月11日，B县工商局作出行政处罚决定，并于当日按照A公司登记注册的住所直接送达，送达回证上无原告签名或盖章，备注栏注明“注册地址查无该企业”。 2009年1月5日，B县工商局向A公司邮寄送达行政处罚决定书，1月7日邮政局以原址查无此人为由退回。随后，B县工商局1月22日在《大众日报》公告送达。 A公司不服，提起行政诉讼。法院经审理查明，A公司登记的公司住所既无门牌号码，也没有醒目的牌匾，B县工商局无法直接送达相关法律文书。B县工商局作出的限期年检通知书、听证告知书、行政处罚决定书的送达回证中，都没有Ａ公司签名或盖章，没有证据证明注册地址查无此企业，A公司不承认收到Ｂ县工商局送达的任何材料。法院认为，B县工商局不能证明已经履行了直接送达义务。Ｂ县工商局在没有直接送达和邮寄送达的前提下公告送达程序违法，决定撤销Ｂ县工商局作出的行政处罚决定。 评析： 本案在工商机关日常工作中比较典型，人民法院的判决也并不是没有法律依据。实践中，未参加年检企业多数已经不再从事生产经营活动，但并没有到工商机关依法办理清算注销手续，导致工商机关送达相关法律文书时困难重重。 根据《企业年度检验办法》第十九条的规定，企业年检流程分为3个阶段。依据现行法律要求判断本案的送达程序，确实存在一定的问题。 一是在没有直接送达限期年检通知书之前，2008年7月23日的公告送达属无效送达。 二是在2008年8月8日直接送达限期年检通知书没有完成的情况下，没有采取进一步邮寄送达等补救方式，继续选择公告送达，是不合法的。 三是在11月7日直接送达听证告知书没有完成的情况下，没有采取邮寄送达等补救方式，而是继续选择公告送达，也是不合法的。 分析： 对逾期年检案件的3个相对独立而又紧密联系的程序，在具体办理过程中应当注意6个问题。 1.法律适用问题 对没有参加年检企业的处理是行政处罚。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》是规范工商机关行政处罚行为的基本程序，但是《企业年度检验办法》规定的程序与其不一致。按照《立法法》的基本原则，行政处罚基本程序应当适用《工商行政管理机关行政处罚程序规定》。但《企业年度检验办法》作为年检的基本程序，同属国家工商总局的规章，属于特别规定，不一致的程序应当优先适用。 2.吊销营业执照处罚程序的立案时间 如左图所示，现行年检处罚程序分为两个阶段。第一阶段是年检最后期限6月30日之后统一依法立案，在公告限期接受年检60日期满前依法接受年检的，给予罚款处理并办理补检手续后结案。没有接受年检的，进入吊销营业执照的第二阶段。因此，吊销营业执照处罚程序的立案时间应当在公告限期接受年检60日期满后，而不是6月30日之后。 前一阶段罚款补检，后一阶段吊销营业执照，这是两个不同的行政处罚种类，不存在转化问题，是对同一行为的不同严重程度分别规定的行政责任。 3.限期年检通知书改正期限及起算时间问题 接受年检是企业的法定义务，通知没有依法年检的企业在一定期限内改正违法行为，是工商机关的法定义务。可以参照《山东省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法（试行）》（鲁工商法字〔2008〕192号）第七条办理，责令改正或责令限期办理（登记）的期限一般为15日，即6月30日前未参加年检补办年检的期限为15日。15日补检期的起算时间应以工商机关向企业送达限期年检通知书的日期为准。 4.限期年检通知书送达的方式、顺序和证明 《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六十七条规定了行政处罚（听证）告知书以外的文书送达方式，应当按照直接送达—邮寄送达—公告送达递进的方式完成送达义务。据此规定，如果工商机关无法直接送达，应当再实施进一步邮寄送达，邮寄送达无法送达的，才可进入公告送达环节，没有直接送达或邮寄送达而直接公告送达，则限期补检的送达程序存在问题。 限期年检通知书是否需要公告送达？从《企业年度检验办法》第十九条第一款和第二款的行文逻辑来看不需要公告送达，第一款只适用于直接送达后，或者无法直接送达而通过邮寄送达后，企业依法主动到工商机关接受年检，工商机关给予罚款处罚后通过年检。如果此种情形即采用公告送达，则与第二款存在冲突。 5.行政处罚（听证）告知书的送达方式和顺序 根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条的规定，送达方式为直接送达—邮寄送达—公告送达，即直接送达和邮寄送达可任选一种，无法送达时即可公告送达，15日即视为已经送达。 6.补检的最后期限 公告送达限期年检通知书期限届满时，即为补检的最后期限，超过此期限，则只能给予吊销营业执照的行政处罚，而不能罚款后补检。 意见和建议： 实践中，多数被吊销营业执照企业都已经不再从事生产经营活动，由于各种原因没有依法办理清算、注销手续。 从现行法律规定来看，办理逾期年检吊销营业执照案件，如果从6月30日年检期限过后送达限期年检通知书开始，需要经过180天处罚决定书才能生效，也就是要到下一个年度年检开始时才能完成上一年度的逾期年检吊销营业执照案件的全部程序。 鉴于送达程序在工商机关具体行政行为过程中具有证明合法性的重要作用，无法送达、当事人不接受送达等情况屡见不鲜，进一步完善逾期年检案件送达程序、提高送达效率、减少无谓的送达过程尤为重要。笔者有3个方面的建议。 1.完善送达程序的指导思想 相对于司法活动，行政机关更加注重效率。从逾期年检吊销营业执照案件来看，尽快完成吊销营业执照程序，清除已经死亡的市场主体，维护健康有序的市场环境，是工商机关义不容辞的责任。上述逾期年检案件送达程序，显然与这个目标存在很大差距。 企业登记注册的住所（经营场所）是工商机关对其进行监督管理的重要信息，企业应当保证住所（经营场所）的真实性。工商机关直接送达法律文书，向其住所（经营场所）送达即可认为是履行了法定送达义务。如果在送达限期年检通知书等法律文书时，其住所（经营场所）是虚假的，或者已经有证据证明企业不在该处生产经营，应当由企业承担送达不能的法律后果。可以借鉴《民事诉讼法》第八十六条的规定，引入留置送达程序，把相关法律文书留在企业的住所（经营场所），并采用拍照、录像等方式记录送达过程，无须再启动邮寄送达或公告送达程序。 此外，还可以借鉴《民事诉讼法》第八十七条的规定，经受送达人同意，对行政处罚决定书、行政处罚（听证）告知书以外的法律文书，可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式予以送达，以提高送达效率。 2.明确限期年检通知书的送达方式 笔者认为,直接送达或者邮寄送达任选一种，而不是无法直接送达再选邮寄送达，也无须针对单个企业的公告送达。因为，企业住所（经营场所）是登记机关掌握的登记事项信息，工商机关依据登记信息送达文书，理应受到保护和支持。如果工商机关直接送达不能，邮寄送达也无法完成送达程序，则应当认定无法送达的责任由企业承担，工商机关已经履行了送达义务，无须再由工商机关举证证明。 3.结合限期年检通知书的送达情况，简化吊销营业执照处罚的送达程序 限期年检通知书仍然可以采用直接送达—邮寄送达的模式。在直接送达不能，邮寄送达又被退回的情况下，此时采用工商机关以外的第三人送达，其公信力非常高，足以证明企业在登记注册的住所（经营场所）是虚假的，或者已经不在此处从事生产经营活动。在这种情况下，对吊销营业执照案件送达听证告知书、处罚决定书时，应当全面简化，而不是囿于目前的法律规定做无用功。 建议采取两种模式：一是全部直接选择公告送达程序；二是听证告知书仍维持现行模式，即直接送达和邮寄送达任选一种，无法送达的再选择公告送达，行政处罚决定书则采取直接公告送达方式。 □山东省工商局 王玉增 |
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