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设立公司年检制度的目的在于通过工商行政管理部门的监督，确认公司法人继续经营的资格，规范公司经营行为，维护市场秩序。而《中华人民共和国企业破产法》规定的破产程序是企业法人不能清偿到期债务，丧失经营能力的特别处置程序。按照上位法优于下位法的法律适用原则，当公司已进入破产程序时，工商行政管理行政机关不宜以未按规定接受年检为由吊销公司营业执照。 裁判文书  文书标题及案号 标题：北京市昌平区人民法院行政判决书 案号：（2015）昌行初字第264号 当事人信息 原告北京市新锐市政建设有限责任公司（已宣告破产），住所地北京市昌平区北七家镇西沙各庄村村西。 破产管理人北京市中业江川律师事务所。 委托代理人王宏录，北京市中业江川律师事务所律师。 被告北京市工商行政管理局昌平分局，住所地北京市昌平区鼓楼南大街31号。 法定代表人赵学功，局长。 委托代理人冯宇。 委托代理人娄思思。 诉讼记录 原告北京市新锐市政建设有限责任公司（以下简称新锐市政公司）不服被告北京市工商行政管理局昌平分局（以下简称昌平工商分局）作出的行政处罚决定，于2015年10月27日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月2日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月10日公开开庭审理了本案，原告新锐市政公司的委托代理人王宏录，被告昌平工商分局的委托代理人冯宇、娄思思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 案件基本情况 2010年10月11日，被告昌平工商分局对原告新锐市政公司作出京工商昌处字（2010）第D9504号《行政处罚决定书》，主要内容为：经查，当事人未在规定的期限内申报2009年度企业年度检验材料。上述行为违反了《企业年度检验办法》第四条第一款之规定。根据《企业年度检验办法》第十九条第二款的规定，决定吊销当事人营业执照。当事人的债权债务由当事人负责清算，并在清算完毕后到原登记机关办理注销登记。如不服本处罚决定，可在接到处罚决定书之日起60日内向北京市工商行政管理局或北京市昌平区人民政府申请复议。 原告新锐市政公司诉称，北京市昌平区人民法院于2009年12月24日做出（2010）昌民破字第00902号《民事裁定书》，受理了债权人申请新锐市政公司破产案件，北京市高级人民法院于2010年1月26日指定北京市中业江川律师事务所为该破产清算案的管理人。原告在破产期间有4名留守人员在原告住所地看管破产财物，原告住所地每天24小时有人值守。2010年12月11日被告决定吊销原告营业执照，但被告在作出吊销原告营业执照的行政处罚决定前，未依法向原告送达《责令限期年检通知书》、《拟吊销营业执照告知书》，作出决定后亦未向原告送达《行政处罚决定书》。被告的行政行为违反法定程序，剥夺了原告申辩、听证、复议的权利，侵害了原告知情权，因此，原告提起本诉，请求撤销京工商昌处字（2010）第D9504号《行政处罚决定书》。 原告在举证期限内向本院提交以下证据：1.破产申请书，证明北京市政建设集团有限责任公司于2009年12月21日申请新锐市政公司破产；2.破产受理裁定，证明昌平区人民法院于2009年12月24日做出（2010）昌民破字第00902号《民事裁定书》，受理了债权人申请新锐市政公司破产案件；3.法院公告，证明昌平区人民法院受理新锐市政公司破产案；4.报纸公告，证明人民法院报在2010年3月4日刊登了破产案件公告；5.留守人员劳动合同；6.留守人员工资单，证明2010年9月到2015年7月，破产财产交接后，破产管理人聘用留守人员孔德海、陈伦彦、杨献红、徐承河在新锐市政公司注册地址看护破产财产，门卫室全天24小时有人值守；7.现场照片，证明2014年3月破产财产评估时新锐市政公司注册地址情况；8.企业信用信息，证明全国企业信用信息系统（北京）显示新锐市政公司营业执照吊销日期为2010年12月11日；9.政府信息公开申请及快递单，证明2015年9月1日，破产管理人向昌平工商分局申请公开有关吊销新锐市政公司营业执照信息；10.昌平工商分局的政府信息公开回复，证明昌平工商分局故意拖延政府信息公开时间。 被告昌平工商分局答辩称：第一，原告的诉讼请求已经超过法定的起诉期限，依法应当不予受理。原告在起诉状中称被告作出吊销营业执照处罚决定的时间是2010年12月11日，该日期为公告送达期满之日，并非行政行为作出之日。被告实际于2010年10月11日作出吊销原告营业执照的行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”原告于2015年10月27日起诉，已超过5年的最长法定起诉期限，依法应当不予受理。第二，新锐市政公司（注册号：110114004990116）成立于2002年11月21日，住所地为北京市昌平区北七家镇西沙各庄村村西，法定代表人为王新生。《中华人民共和国公司登记管理条例》（2005年修订版）第五十九条规定，“每年3月1日至6月30日，公司登记机关对公司进行年度检验。”第六十一条第一款规定，“公司应当按照公司登记机关的要求，在规定的时间内接受年度检验，并提交年度检验报告书、年度资产负债表和损益表、《企业法人营业执照》副本。”《企业年度检验办法》第四条也规定，“每年3月1日至6月30日，企业应当向企业登记机关提交年检材料。有正当理由的可以在６月30日前向企业登记机关提交延期参加年检的申请，经企业登记机关批准可以延期30日。企业应当对其提交的年检材料的真实性负责。”因此，企业应当在法律法规规定的期限内进行年检。《企业年度检验办法》第十九条规定，“企业不按照规定接受年度检验的，由企业登记机关责令其限期接受年度检验。属于公司的，并处以1万元以上10万元以下的罚款。属于分公司、非公司企业法人及其分支机构、来华从事经营活动的外国（地区）企业，以及其他经营单位的，并处以3万元以下的罚款。属于合伙企业、个人独资企业及其分支机构的，并处以3000元以下的罚款。企业在责令的期限内未接受年检的，由企业登记机关予以公告。自公告发布之日起，60日内仍未接受年检的，依法吊销营业执照。” 2010年2月26日，北京市工商行政管理局在《北京日报》上发布年检通告，告知企业须在2010年3月1日至6月30日期间到所在地工商机关接受年检；2010年6月30日，北京市工商行政管理局在《北京晨报》上发布责令企业限期年检的公告，责令未年检的企业于2010年7月15日前办理年检手续；2010年7月15日，北京市工商行政管理局在《北京晨报》上发布补检公告，告知企业在9月16日前补办年检手续，逾期未补办的将依法吊销营业执照。原告在法律法规规定的期限内未到被告处办理2009年度的年检验照手续，依据法律、法规的规定被告对申请人作出了吊销营业执照的行政处罚决定。第三，被告依法向原告送达了相关文书以及行政处罚决定书，程序合法。原告在法定期限内未到被告处办理年检验照手续，被告也无法联系到原告。被告于2010年9月25日在公告栏发布了《北京市工商行政管理局昌平分局听证公告》，告知原告有要求听证的权利。被告于2010年10月11日作出京工商昌处字（2010）第D9504号《行政处罚决定书》，决定吊销原告的营业执照，并于当日在公告栏张贴发布《北京市工商行政管理局昌平分局公告》，向原告送达了京工商昌处字（2010）第D9504号《行政处罚决定书》，并在公告中写明“自发出本公告之日起，经过60日视为送达”。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条规定：“工商行政管理机关负责人对行政处罚建议批准后，由办案机构以办案机关的名义，告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知当事人依法享有陈述、申辩权。采取口头形式告知的，办案机构或者受委托的机关应当将告知情况记入笔录，并由当事人在笔录上签名或者盖章。采取书面形式告知的，工商行政管理机关可以直接送达当事人，也可以委托当事人所在地的工商行政管理机关代为送达，还可以采取邮寄送达的方式送达当事人。采用上述方式无法送达的，由工商行政管理机关以公告的方式告知。”《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六十七条规定：“ 工商行政管理机关送达文书，除行政处罚告知书和听证告知书外，应当按下列方式送达：（一）直接送达当事人的，由当事人在送达回证上注明收到日期，并签名或者盖章，当事人在送达回证上注明的签收日期为送达日期；（二）无法直接送达的，可以委托当地工商行政管理机关代为送达，也可以挂号邮寄送达，邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期；（三）采取上述方式无法送达的，公告送达。公告送达，可以在全国性报纸或者办案机关所在地的省一级报纸上予以公告，也可以在工商行政管理机关公告栏张贴公告，并可以同时在工商行政管理机关网站上公告。自公告发布之日起经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”根据上述规定，原告查无下落，无法向原告直接送达或者邮寄送达相关文书和行政处罚决定书，因此采取公告送达方式，程序合法，被告已经充分告知了原告相应的权利和行政处罚结果。综上所述，被告对新锐市政公司作出的行政处罚决定事实清楚，符合法律、法规规定，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。 被告在法定期限内向本院提供以下证据：1.行政处罚决定书，证明被告对原告做出吊销营业执照的行政处罚决定；2.年检通告，证明被告依法告知了企业应当在法律规定时间内办理年报手续；3.责令限期年检公告，证明被告依法责令未年报企业在规定期限内办理年报手续；4.补检公告，证明被告依法告知未年报企业在规定期限内补办年报手续；5.听证公告，证明被告依法告知了原告应当享有的听证权利；6.吊销公告及吊销企业名单，证明被告对行政处罚决定进行了公告。 被告同时提交《中华人民共和国公司登记管理条例》（2005年修订版）和《企业年度检验办法》作为作出行政行为的法律依据。 庭审质证中，原告对被告提交的证据真实性予以认可，但认为被告的处罚决定何时作出，何时公告，何时送达都没有依法告知原告，原告并不知晓营业执照被吊销的情况。 被告对原告提交的证据8无异议，对原告提交的证据1-6、9、10认为与本案无关，对原告提交的证据7真实性不予认可。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1系被诉行政行为，不作为证据使用，原、被告提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，本院予以采纳。 根据以上认证意见及庭审查明的情况，本院认定如下事实：2009年12月24日，本院作出（2010）昌民破字第00902号《民事裁定书》，受理了北京市政建设集团有限责任公司对新锐市政公司的破产申请。2010年9月24日，本院裁定宣告新锐市政公司破产。2010年10月11日，因新锐市政公司未在规定期限内申报2009年度企业年度检验材料，被告昌平工商分局作出京工商昌处字（2010）第D9504号《行政处罚决定书》，决定吊销本案原告新锐市政公司的营业执照，并于当日在昌平工商分局公告栏内进行公告送达，公告期为60日。2014年12月18日，本院依据《中华人民共和国企业破产法》第七十一条，裁定对新锐市政公司进行重整。此后，新锐市政公司破产管理人在对破产财产进行处置时，通过全国企业信用信息公示系统查询到新锐市政公司已于2010年12月11日被吊销营销执照。2015年9月1日，新锐市政公司破产管理人向被告昌平工商分局提出政府信息公开申请，要求公开2010年12月11日昌平工商分局吊销新锐市政公司营业执照的全部档案材料。后昌平工商分局向申请人提供了该处罚决定的相关政府信息，原告即向本院提起行政诉讼，请求撤销京工商昌处字（2010）第D9504号《行政处罚决定书》。 裁判分析过程 本院认为：《中华人民共和国公司登记管理条例》（2005年修订版）第七十六条规定：“公司不按照规定接受年度检验的，由公司登记机关处以1万元以上10万元以下的罚款，并限期接受年度检验；逾期仍不接受年度检验的，吊销营业执照。年度检验中隐瞒真实情况、弄虚作假的，由公司登记机关处以1万元以上5万元以下的罚款，并限期改正；情节严重的，吊销营业执照。”因此，本案被告昌平工商分局具有给予吊销营业执照行政处罚的法定职权。 本案中，被告昌平工商分局关于吊销营业执照行政处罚的程序性文书均采用公告方式送达，其对原告新锐市政公司作出吊销营业执照行政处罚的公告时间为2010年10月11日，公告期为60日。全国企业信用信息公示系统（北京）显示原告营业执照吊销日期为公示期满的2010年12月11日。根据行政法基本原理，行政行为只有在送达或告知相对人后才能发生法律效力，没有完成送达或告知的行政行为，不能视为一个完整作出的行政行为。因此，本案被诉行政处罚决定的作出时间应视为被告对外公示的2010年12月11日。原告新锐市政公司于2010年9月24日被宣告破产后，一直处于破产程序中。2014年底，本院裁定对新锐市政公司重整后，破产管理人积极开展工作，在2015年8月执行重整计划时方通过企业信用信息公示系统发现新锐市政公司已被吊销营业执照。此后，新锐市政公司破产管理人积极行使权利，于2015年9月1日向被告申请公开吊销营业执照行政处罚决定的政府信息，同时针对该行政处罚决定提起行政诉讼，本院认为，原告的起诉没有超过起诉期限。 2005年修订的《中华人民共和国公司登记管理条例》规定了公司年度检验的制度，同时规定了对于不按照规定接受年度检验的行政处罚措施，被告昌平工商分局据此对原告给予行政处罚符合行政法规的规定。但本案的特殊性在于，原告新锐市政公司于2010年9月即被人民法院裁定宣告破产，进入破产程序。设立公司年检制度的目的在于通过工商行政管理部门的监督，确认公司法人继续经营的资格，规范公司经营行为，维护市场秩序。而《中华人民共和国企业破产法》规定的破产程序是企业法人不能清偿到期债务，丧失经营能力的特别处置程序。按照上位法优于下位法的法律适用原则，当公司已进入破产程序时，工商行政管理行政机关不宜以未按规定接受年检为由吊销公司营业执照。本案中，因原告新锐市政公司被吊销营业执照，导致破产重整程序无法推进，客观上也不利于保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。并且，在本案的处罚程序中，被告昌平工商分局没有证据证明曾经采用直接送达或邮寄送达等方式向行政相对人告知陈述申辩权和听证权等权利，而是径行采用公告方式送达相关文书，程序亦有不当。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十条第（六）项的规定，判决如下： 裁判结果 撤销被告北京市工商行政管理局昌平分局作出的京工商昌处字（2010）第D9504号《行政处罚决定书》。 案件受理费五十元由被告北京市工商行政管理局昌平分局负担（于本判决生效后7日内交纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时缴纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第一中级人民法院。 审 判 长 杨 帆 人 民 陪 审 员 凌国军 人 民 陪 审 员 王清根 二○一五年十二月二十九日 书 记 员 李劲松 |
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