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近期，不少读者来信反映，在非诉执行案件中，出现了国土资源部门向法院申请执行行政处罚决定，法院却裁定“由国土资源部门自行组织实施”的新情况。目前，随着法院系统执行方式改革的进一步深入，“裁执分离”已成为改革的基本方向。在这种形势下，此类“自己执行”的裁定必然会越来越多地出现在国土资源执法人员面前，也引发了国土资源执法人员可否据此执行的困惑。为此，我们特组织部分国土资源执法人员对这一问题进行探讨，并邀请相关专家进行解析。 □ 朱 超 王 毅 近日，江苏省A县国土资源局对该县王某非法占地行为依法作出行政处罚，王某在法定期限内既不履行自行拆除违法建筑物义务，也没有提出行政复议与行政诉讼，县国土资源局向该县人民法院提出强制执行申请。A县人民法院受理后作出了“准予强制拆除被申请人王某非法占地的建筑物和其他设施，由A县国土资源局自行组织实施”的非诉行审裁定。 对于法院的裁定，有两种不同的意见。一种认为，2013年4月3日实施的《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（以下简称《批复》）规定，根据《行政强制法》和《城乡规划法》有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。因此，对违法建筑非诉强拆法院不再参与。第二种意见认为，国土资源部门无强制执行权，不适用《批复》的规定，根据《土地管理法》、《行政强制法》和《行政处罚法》相关规定，对土地违法案件涉及非诉强拆还应由人民法院强制执行。笔者赞同第二种观点。 行政强制执行的两种实施方式 根据《行政强制法》第二条、第三十四条、第四十四条和第五十三条的规定，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执行的实施包括两种形态，一是具有行政强制执行权的行政机关可以依法自行组织实施；二是不具有行政强制执行权的行政机关必须申请人民法院予以实施。 违反规划建设可由行政机关强制执行 对违反乡镇规划建设的，《城乡规划法》赋予了乡（镇）人民政府强制拆除权力，对违反城市规划的，由县级以上人民政府责成有关部门实施强制拆除。这里的责成“相关部门”，虽没有明确，但应根据各地所属部门职能分工的实际情况，由城市管理局、住建局等城市规划行政主管部门实施。 土地违法应申请法院强制执行 《土地管理法》第八十三条规定，对非法占地不听劝阻继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止，对法定期限内不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。该法仅赋予县级以上土地行政主管部门对违法建设继续状态下的“有权制止”权力，这里的“有权制止”符合《行政强制法》对行政强制措施的定义，并非行政强制执行。《行政强制法》同时规定，行政强制必须由法律设定，而目前还没有任何法律赋予国土资源部门行政强制执行权，无行政强制执行权则不能满足《批复》中“涉及违反城乡规划法”和“法律已经授予行政机关强制执行权”的要件，故土地领域违法建筑强制拆除不适用《批复》的规定，还应依法申请法院强制执行。 在执行时，对于非诉执行案件，根据《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第九十三条的规定，应由法院负责强制执行非诉行政行为，而非提出申请的国土资源部门组织实施。 （作者单位：江苏省泗洪县国土资源局） 执行主体与实施主体可不一致 本刊特邀专家 杨玉章： 《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。《土地管理法》第八十三条没有赋予国土资源主管部门土地违法案件的行政强制执行权。这就决定了对非法占用土地上的建筑物、构筑物、设施等需要予以强制拆除的，国土资源主管部门必须申请人民法院强制执行。 按照过去正常理解，至少在2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》、特别是2012年2月《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》出台之前的正常理解，强制执行的主体与实施主体是一致的，也就是谁为强制执行的主体，谁也是强制执行的实施主体。2000年3月起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。这条规定体现了法院作为执行主体与实施主体的一致性，只不过其内设机构分工不同，不影响对外属同一主体的行为。但是，《行政强制法》制定过程中出现的不同意见、全国人大法律委员会对行政强制法草案审议结果的报告以及最高人民法院的相关解释，改变了过去这一理解：在行政强制过程中，执行主体与实施主体有可能是一致的，也有可能是不一致的，出现了“自己执行”有法可依、引之有据的情形。 行政强制法草案审议过程中删除相关规定对强制执行的实施主体问题留下了法律空间 2011年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上，全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国行政强制法（草案）》审议结果的报告指出：行政强制法草案四次审议稿第六十条规定：“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行。最高人民法院提出，实践中向人民法院申请强制执行的案件，除依照现行体制由法院审查裁定并执行的外，还正在探索对有的案件原来由行政机关强制执行或者申请人民法院强制执行的双轨制，改为均需由行政机关申请人民法院强制执行的单轨制，法院审查裁定执行的，由行政机关组织实施，建议行政强制法对此予以体现。法律委员会经同最高人民法院、国务院法制办公室研究，考虑到这种执行方式尚在改革探索，草案对具体执行方式可不作规定，为法院探索改革执行方式留有空间。因此，建议删去草案四次审议稿上述规定。 人民法院强制执行过程存在的客观问题增加了实施主体的不确定性 凡是法律没有赋予行政机关强制执行权的，行政机关都必须申请人民法院强制执行。虽然《行政强制法》第44条对拆除违法的建筑物、构筑物、设施等作出了专门规定，违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。结合《行政强制法》第十三条等条款规定，这里的“依法”是指依照法律。强制拆除属于典型的直接强制执行，必须有法律依据。对于违反《城乡规划法》的违法建筑物、构筑物和设施等，依照《城乡规划法》由建设工程所在地的县级以上地方人民政府责成有关部门强制拆除。而对于违反《土地管理法》的违法建筑物、构筑物和设施等，则需要申请人民法院强制执行。这些年来，行政机关申请人民法院强制执行的案件逐年增长，全国法院每年受理行政非诉执行案件的数量大大超过诉讼类执行案件。受法院人员编制、执法手段以及其他方面的影响，法院执行的主要精力往往都在诉讼案件的执行上，而怠于非诉行政案件包括土地类非诉行政案件的执行，引起广泛诟病。相对于人民法院，地方人民政府具有更强的组织和统筹协调能力，许多强制拆除违法建筑物的案件，如果没有政府的参与，人民法院强制执行的难度可想而知。 最高人民法院的相关解释为明确强制执行的实施主体提供了依据 2012年2月《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》详细规定了行政机关申请人民法院强制执行的要件和程序，其第九条更直接规定：人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。明确了强制执行的主体是市、县人民政府，也可以是人民法院，从中可以看出，该解释实际上是把市、县人民政府作为实施的一般主体，把人民法院作为例外。尽管规定的是国有土地上房屋征收与补偿案件的执行问题，但非法占用土地上的建筑物、构筑物、设施的强制拆除，自然也可以依照这一解释精神办理。 其实，《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后，“自己执行”就是一个热点问题了，很多地方都有出现过“自己执行”事项，也就是基层同志经常说的“反委托”。这个用词虽然不够准确，但要表达的意思很清楚，简单地说就是我要叫你完成的事情，你反过来叫我去完成。当然，在这里需要强调的一点是，国土资源主管部门“自己执行”虽然是“事还要自己干”，但必须以法院的名义进行，“自己执行”过程中要有法院执行裁定书等相关法律文书作为依据。 正方：“自己执行”应可行 湖南省常德市安乡县国土资源局 夏侥：法院的非诉执行裁定并未违反法律的强制性规定。虽然我国现行法律均规定土地行政主管机关无行政强制执行权，需强制执行的应向人民法院提出申请，但立法本意不在于禁止行政机关实施强制执行活动，而在于对行政机关的强制执行进行必要的限制，即通过引入司法审查对其强制执行申请进行合理性与合法性界定，以避免对被申请人合法权益造成侵害，从而体现法律的公正性与权威性。因此，法律禁止的是行政机关自行强制执行而非法院司法强制执行，虽然最终执行主体变成了县国土资源局，但这并不能否认其司法强制执行的性质，毕竟这种执行与未经过法院审查而自行组织实施的强制执行存在本质区别。 《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。显然，依据该司法解释规定，申请人民法院强制执行并非最终必然由法院人员强制执行，也可以根据法院的裁定由申请人自行组织实施强制执行。因此，A县人民法院针对A县国土资源局的强制执行申请也可以参照该司法解释规定由A县国土资源局自行组织实施。 河北省孟村县国土资源局 王孝谭：《土地管理法》没有规定国土资源部门的强制执行权，只规定了申请法院强制执行的权利。但法院可以授权委托国土资源部门来拆除。所以，本案中法院的裁定是可行的，但国土资源部门在强制拆除前必须得到法院的委托授权书。 湖南省岳阳市国土资源局 付智：强制执行分两个方面，一是受理并作出决定，二是实施执行。本案中，A县法院对A县国土资源局的强制执行申请，也进行了受理并作出了相应裁定。因此，本案争议的焦点在于：法院受理并作出执行决定后，由谁来组织实施。即谁是适格实施主体，而非是否受理与否的问题。 虽然2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法若干问题〉的解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。 但值得注意的是，2011年后最高人民法院相继出台的司法解释对此有了新的调整。2011年9月9日，《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》提出，应积极探索“裁执分离”，即由法院审查、政府组织实施的模式，以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势，共同为有效化解矛盾营造良好环境。2012年1月1日起施行的《行政强制法》前四次审议稿中的“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”的规定在最后通过时被删除了。换而言之，《行政强制法》没有就人民法院强制执行裁定的实施主体问题作出明确规定。这给行政案件非诉强制执行问题留下了法律空间。2012年4月10日起施行的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可由人民法院执行。2013年4月3日起施行的《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》进一步明确，“有行政强制权”的行政机关不得再申请法院强制执行。 可见，“裁执分离”的司法改革基本方向已经确立。同时按照“新法优于旧法”、“特别规定优于一般规定”等原则，“裁执分离”制度与现行法律规范并不抵触。 就土地违法案件而言，法律并没有赋予国土资源部门实施具体拆除的职权，而土地本身就具有宏观经济的调控职能，属于地方政府的重要工作内容，地方人民政府也具有更强的组织和统筹协调能力。由地方人民政府组织有关部门来实施，可以降低成本，提高行政效率。《城乡规划法》已经做出了类似的规定，成效非常显著。因此，人民法院可借鉴和参照《城乡规划法》确立的模式，交由做出行政决定的国土资源部门的同级人民政府来组织实施。 反方：自己执行行不通 四川省泸州市国土资源局 王振宇：本案涉及行政法“类推适用”原则的适用。 行政法领域的类推适用没有绝对禁止，但其适用范围受到法律保留原则的拘束。虽然《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。而《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条规定，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。本案中法院的裁定，或许就是根据上述规定类推而来的。但笔者认为，根据《行政强制法》的规定，行政强制执行属于法律保留的范围，因此其不能类推适用到拆除违法建筑方面的行政强制执行上。 因此，国土资源部门对于拆除违法建筑，不能自己执行，只能依法申请人民法院强制执行，人民法院也不能裁定由国土资源部门自己强制执行。 陕西省城固县国土资源局 王亮：虽然法院的决定含有“委托强制执行拆除”的意思，但依据《行政强制法》第十七条规定，行政强制措施权不得委托，故即使法院出具“强制执行拆除”的委托书，国土资源部门依然不能强制执行。 河南省郑州市国土资源局 高戈：对于强制执行是否能由人民法院授权行政机关实施，首先要看是否“于法有据”。目前我国尚未出台相应的法律法规，但申请强制执行的土地违法案件如今却日益增多，一边是“执法难”，所以要申请法院强制执行；另一边是“执行难”，法院虽裁定应当强制执行，却在人力物力上无法保证。要解决这两难的问题，笔者认为首先应从制度上入手，为强制执行的实施提供一个合法保障。通过出台地方法规的形式，对土地违法案件强制执行的实施程序、方式、主体划分等作出明确的规定，例如浙江省东阳市人民政府2011年出台了《关于进一步明确土地及规划管理职责的意见》，明确了乡镇政府及街道办事处监督管理建设用地的职责，并要求市国土资源局对已作出行政处罚决定的土地违法案件，应当及时向法院申请强制执行。法院经审查裁定执行的，由乡镇政府组织实施。乡镇政府联合市国土资源局制定拆除方案和预案，并会同市国土资源、公安、规划等部门依法强制拆除。笔者认为东阳市人民政府出台的《意见》就很好地在解决“执法难”和“执行难”中间找到了一个最佳的契合点。此外，还可以以人民法院的名义出台相应的强制执行操作规程，明确委托行政机关作为强制执行的实施主体。 具体到本案，笔者认为若没有相关地方法规的支持，A县国土资源局不能作为强制执行的实施主体自行组织实施。 |
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