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[转载]对破解土地行政案件强制执行难的几点思考

2018-08-29  天涯军博   |  转藏
   

《中华人民共和国行政强制法》已经十一届全国人大常委会第二十一次会议审议通过,并于2012年1月1日起开始施行。这部法律对行政强制措施和行政强制执行进行了全面规范,对保障和监督行政机关依法履行职责,保护公民、法人或者其他组织的合法权益具有重要意义。同时,笔者认为,这部法律也为探索解决土地行政案件强制执行难的问题留下了法律空间。

    一、执行难是困扰土地执法的突出问题

    《中华人民共和国土地管理法》第83条明确规定:“依照本法规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。”根据这一规定,国土资源行政主管部门没有土地违法案件的行政强制执行权。如果单位或者个人对国土资源行政主管部门作出的行政处罚决定在法定期限内既不执行,又不申请行政复议或者提起行政诉讼的,国土资源行政主管部门只能将案件移送人民法院,申请人民法院强制执行。但在执法实践中,人民法院对国土资源行政主管部门申请强制执行的案件,或者不受理,或者不答复,或者根本不执行,导致绝大多数案件在申请人民法院强制执行后就不了了之,使违法者得不到应有的处罚,国土资源行政主管部门下达的处罚决定书成为一纸空文,严重影响了土地管理法治的权威。

为了有效解决土地行政案件强制执行中存在的这一突出问题, 1998年在全面修订《土地管理法》时,国土资源部建议要赋予国土资源行政主管部门一定的强制执行权,即对违法者在接到国土资源行政主管部门作出的责令停止土地违法行为通知书后的续建部分,由作出处罚决定的国土资源行政主管部门实施强制拆除,以抵制违法行为的蔓延,减少后期的执行难度。这一建议得到了国务院法制办的肯定,在国务院送审全国人大常委会的送审稿中就增加了相关规定。但全国人大常委会在立法调研时,地方国土资源行政主管部门普遍不同意这一条,主要是认为强拆权执行难度大,对抗性强,国土资源行政主管部门既没有拆除队伍,又没有必要的执法手段,由国土资源行政主管部门来对续建部分直接实施强拆,执法人员的人身安全得不到有效的保障。最终全国人大常委会未赋予国土资源行政主管部门强制执行权,还是规定申请人民法院强制执行。同时,全国人大常委会表示在研究制定《行政强制法》时将对此问题进行深入探讨

    二、《行政强制法》在破解土地行政案件强制执行难方面有重要突破

期盼多年的《行政强制法》终于颁布实施了。这部法律能否解决困扰国土资源行政主管部门多年的强制执行难的问题呢?带着这样的疑问,笔者对《行政强制法》进行了认真学习和研究。笔者认为,《行政强制法》对破解土地行政案件强制执行难的问题有重要突破。这种突破集中体现在《行政强制法》第五章“申请人民法院强制执行”一章中。

首先,《行政强制法》明确了行政机关申请人民法院强制执行的条件、期限和应当提交的材料,为督促行政机关及时依法履行强制执行申请权有重要的约束作用。根据《行政强制法》的有关规定,当事人对行政机关作出的行政决定,不申请行政复议或者提起行政诉讼又不自觉履行的,行政机关应当自期限届满之日起三个月内向申请人民法院强制执行。申请强制执行时应当提交的材料包括:强制执行申请书;行政决定书及作出决定的事实、理由和依据;当事人的意见及行政机关催告情况;申请强制执行标的情况;法律、行政法规规定的其他材料。同时,《行政强制法》明确:强制执行申请书应当由行政机关负责人签名,加盖行政机关的印章并注明日期。

其次,《行政强制法》明确了人民法院受理强制执行申请的受理时限、审查依据以及争议解决机制,为有效解决人民法院对行政机关的强制执行申请不受理、不答复以及不依法强制执行具有重要的督促作用。根据《行政强制法》的有关规定,人民法院在收到行政机关的强制执行申请后,应当对申请书及有关材料进行初步审查,并在5日内作出是否受理的裁定。人民法院裁定受理后,按照“以形式审查为原则,以实质审查为例外”的原则进行审查,并在30日内作出是否执行的裁定。行政机关对于人民法院裁定不予受理的决定不服的,可以向上一级人民法院申请复议,上一级法院应当在15日作出是否受理的裁定。行政机关对人民法院作出的不执行的决定不服的,可以在15日内向上一级人民法院申请复议,上一级法院应当在30日内作出是否执行的裁定。

最后,《行政强制法》对人民法院及其工作人员在强制执行中的违法行为规定了严格的法律责任,对监督人民法院依法履行行政强制职权具有重要作用。

综上所述,笔者认为《行政强制法》对切实解决土地行政案件强制执行难的问题有重要突破。《行政强制法》颁布实施后,国土资源行政主管部门在申请人民法院强制执行时,要严格遵循《行政强制法》的有关规定,积极配合人民法院做好土地行政案件的执行,确保土地管理法治的权威。

    三、对最终破解土地行政案件强制执行难的思考

《行政强制法》虽然对破解土地行政案件强制执行难的问题有重要突破,但《行政强制法》并未改变现行的以人民法院强制执行为主、以行政机关强制执行为辅的执行模式。凡是法律没有赋予行政机关强制执行权的,行政机关都必须申请人民法院强制执行。虽然《行政强制法》第44条对拆除违法的建筑物、构筑物、设施等作出了专门规定,明确:“违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”但这里的“依法”,主要是指单行法律的授权。对于违反《城乡规划法》的违法建筑物、构筑物和设施等,依照《城乡规划法》由建设工程所在地的县级以上地方人民政府责成有关部门强制拆除。而对于违反《土地管理法》的违法建筑物、构筑物和设施等,则需要申请人民法院强制执行。

近年来,随着经济社会的发展,行政机关申请人民法院强制执行的案件逐年增长。据最高人民法院统计,2005年以来全国法院年受理行政非诉执行案件的数量远远超过诉讼类执行案件。由于受法院人员编制的影响,法院执行庭的主要精力往往都投入在对诉讼案件的执行上,而没有足够的时间和精力顾及行政非诉类案件。尤其是社会转型时期利益冲突加剧,一些涉及人民群众切身利益、社会影响较大的土地、房屋等强制执行案件数量上升很快,行政非诉执行的难度也在加大。在一些地方,许多案件如果没有政府部门的参与,人民法院很难胜任强制执行裁定的组织实施工作,特别是强制拆除违法建筑等。正是基于此,《行政强制法》前四次审议稿中的“行政机关向人民法院申请强制执行的案件,裁定执行的,由人民法院执行”的规定在最后通过时被删除了。因此,《行政强制法》没有就人民法院强制执行裁定的实施主体问题作出明确规定。这给我们最终破解土地行政案件强制执行难的问题留下了法律空间。

为了有效解决土地行政案件强制执行难的问题,笔者认为应当有效整合司法和行政两类资源,加强人民法院的审查职能,又充分发挥行政机关的作用,在《行政强制法》规定的框架下,进一步改进和完善行政强制执行模式:

一是在人民法院做出强制执行裁定后,并不是所有的案件都由人民法院自己组织实施。人民法院要充分发挥好其具有的审判职能,把主要精力和力量放在对强制执行案件的裁判上,确保执行裁定符合法律规定。

二是对于涉及房屋征收、违法建筑拆除等执行难度较大,需要行政机关多部门配合才能执行的案件,人民法院可以在作出强制执行裁定后,交由出行政决定的行政机关的同级人民政府来组织实施。相对于人民法院,地方人民政府具有更强的组织和统筹协调能力。由地方人民政府组织有关部门来实施,可以降低成本,提高行政效率。《城乡规划法》已经做出了类似的规定,成效非常显著。

    三是对于人民法院交办的执行案件,有关的人民政府应当组织有关部门及时组织实施。同时,为了有效监督政府,可以将案件的执行率作为地方政府主要领导绩效考核的重要内容。

这种改进和完善的思路,既不需要改变《行政强制法》确立的大的行政强制执行模式,也不需要组建新的执行机构和队伍,更不需要对现有的单项法律进行修改只需要通过最高人民法院出台司法解释即可完成,因此具有较强的可操作。目前,最高人民法院正在研究制定有关《行政强制法》的司法解释,国土资源行政主管部门应当积极与最高人民法院沟通,推进行政强制执行模式的改进和完善,从根本上破解土地行政案件强制执行难的问题。

 

 

 

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