“城市更新”的概念起源于1949年美国住宅法(The Housing Act of 1949)“城市再发展”(Urban Redevelopment)，其目标为市中心区拆除重建，由联邦政府补助更新方案三分之二金额。其中除极少数城市办理都市再发展有成就外，多数城市均因牵涉部门过多，不敢贸然尝试，因此美国推行都市改革的政策已渐放弃市中心拆除重建，转向邻里社区为目标政策。 以邻里社区为目标的城市更新政策，旨在配合住宅政策，解决住宅问题，并于1954年的住宅法法案(The Housing Act of 1954)中正式使用(Urban Renewal)城市更新这一名词，其主要内容是针对都市里的贫民窟和颓废区进行住宅改造行动，为整个住宅方案的一部分，其涵义已较城市再发展更积极、更具综合性。而后的发展过程，逐渐加进社会与经济困难因素的考虑，如“社区改善”(Community Improvement)“示范城市”“都会发展方案”等等。不过基本上它仍是清除贫民窟(Slum-Clearance)的延伸。它的目标由原来简单的住宅改造(Rehousing)而慢慢结合社会福利、商业再发展等目标。也因为美国的城市更新发展是由清除贫民窟而来，所以在手段上便是充满实质色彩的拆除重建、整体复新和保存维护等方式。 因此城市更新可定义为藉由实质上维护、整建、拆除等方式使城市土地得以经济合理的再利用，并强化城市功能，增进社会福祉，提高生活品质，促进城市健全发展。也就是说对市中心丑陋建筑物的改建、贫民窟的迁置、与历史遗迹的保留，以创造一个美好的工作与居住环境。 这里援引几个比较被人认可的定义。英国的《城市更新手册（Urban Regeneration: a Handbook）》提出的定义如下：The definition of urban regeneration: Comprehensive and integrated vision and action which leads to the resolution of urban problems and which seeks to bring about a lasting improvement in the economic, physical, social and environmental condition of an area that has been subject to change（pp1）. 翻译为：试图解决城市问题的综合性的和整体性的目标和行为，旨在为特定的地区带来经济、物质、社会和环境的长期提升。《更新：更简单的方法为威尔士（Regeneration: A simpler Approach for Wales）》提出了类似的概念，指出更新是一个地区的提升，采用一个平衡的方法通过社会、物质和经济手段达到提高社区福祉的目的（the upgrading of an area, taking a balanced approach to improving the wellbeing of communities through social, physical and economic improvements（pp1））。 总的来说，城市更新的目的是为了长期提升一个地区（包括经济的、物质的、社会的、环境的等多方面），所采用的方式是综合的、整体的方法。这就说明了城市更新并不只是采取物质的手段和方法，需要达到的目的也不仅仅是形象的改观。因此，在英国城市更新是一个重要的城市政策范畴。
美国的城市更新，被人称作联邦的推土机(Federal Bulldozer)，其原因乃是由于经济的快速成长及汽车工业的大量生产、住宅融资制度异常发达，造成都市居民开始摒弃密集又紧迫的中心地区，移向郊区去追求富有阳光、绿地的田野生活。随着人口的离心作用，许多零售商业、服务事业等也纷纷跟着高速公路的建造在郊区设立，由于郊区腹地广阔，加上交通便利、停车方便，形成都市工作者假日休闲的好去处，远离都市拥挤的尘嚣。因此城市中心地区的商业，逐渐被郊区的购物中心所取代，造成原先由中产阶级居住或工作的市中心区域，形成真空无人经营的地方，这些地方最后由新卷入的贫下阶层或外来移民所填补，如此反复循环的结果，乃造成旧都市内部机能的急剧衰退，如公共设施的不足，交通系统的恶化，贫民窟的滋生蔓延等问题。人民忧心于郊区都市化过于膨胀现象的不当、以及贫民窟清除，为求住宅政策的推行，乃渐渐形成城市更新政策，欲藉此政策的开展，以改变旧城市中心土地使用模式，重新创造富有发展潜力的市中心，并改善丑陋地区的实质环境，以吸引郊区人口重返城市内，防止城市不断的衰退。 如美国东岸巴尔的摩市(Baltimore)及波士顿的芬纽市政府周围市集(Faneuil Hall Market)（见图4、图5），其中原为一烟草加工转运港口的巴尔的摩，因遭遇到城市郊区化，人口移往市郊带走了许多商业、形成市中心商业活动逐渐萎缩、空屋率日增的现象。有鉴于此，中心商业区部分业主与商家成立了一个“市中心商业区委员会(Committee for Downtown)”来推动各种挽救的计划，藉着城市更新及再发展计划的开展，逐步发展为一个繁荣的中心商业区，成为区域性观光及休闲活动中心。而芬纽市政厅周围市集，是由三栋一百六十九年的历史老建筑组成，原为市场及仓库使用，后来因都市机能运作的转变，逐渐成为老旧及衰败的地区，不仅影响了邻近地区的发展，也阻隔了市中心与滨水地区的联系；因此波士顿重建局(Boston Redevelopment Authority,简称BRA)，决定将它重新开发成市中心的零售商店区，并将其租给以经营新市镇及购物中心著称的洛斯公司(Rouse Company)负责经营，芬纽市政厅周围市集的再发展，吸引了每年一千两百万人潮涌至此，也连带地带动了附近的市场潜力。
综合的社区更新计划及模范城市方案(Model Cities Program)的拟订及实施时的财政上、技术上的援助措施，后者由1960年所颁布的Demonesiration Cities and Metroplitan Development Act 法案，针对贫民窟、丑陋地区的社会、经济及实质问题，由联邦、州、地方政府及民间力量加以合作解决，也就是从低所得住宅的兴建，附属设施及公共设施的补充、混合使用及目标的土地模式，又对教育、文化、保健、就业等非实质问题加以解决，更新事业所牵涉的层面相当地多，因此如何将社区居民的参与和共识，掺入更新计划中，成为更新计划成败的关键。
1974-以后
能源危机后，城市更新趋向小规模区域的整旧复新或保存维护，尤其是强化社会计划等无形的软体工程，加上对节省能源的更新技术的开发加以重视，对经济效益上及财政上有相当的帮助，对城市中心区的维护整修的更新型态也渐渐增多，除本身所拥有的历史个性外，仍可符合现代生活所需。如波士顿19世纪工业中心的雷屈米雨运河(lechmere Canal)结合公私部门的投资发展（见图6、图7），改变原已退化不适的土地使用，更新成为商业、办公、住宅机能的城市活动中心；计划除了提供散步、休闲购物等多种活动外，为了确保使用品质，更包含了日后管理维护。雷屈米雨运河周围的更新使用，不仅为城市提供了一个丰富的活动焦点，亦成为运河历史的重要表征地区。一般而言，小规模的整旧复新多比大规模的拆除重建的更新(Scrap and Build)方式来得容易，亦较成功。
这个时期，是英国的战后城镇重建时期。为了应对新住房的持续需求，重建和开发是工党政府的迫切任务。同时也是住房在郊区增长的时期。不幸的是，郊区开发和工业项目搬迁的过程导致了内城的衰落。那个时期城市重建计划的主要行动者（Key actor）和利益相关人（stakeholder）是国家和地方政府，加上一小部分私人公司（Roberts et al，1999）。在福利国家的意识形态下，城市政策主要来源于国家的控制和提供服务来指导城市变化的过程。对私人部门的依靠是忽视的，因为它被认为没有能力满足社会的需求。 这个时期，国家的指导是直线型的，私人在开发和土地上的利益必须要服从公共的利益（Barnekov et al. 1989, p.31）。
1960年代：重振Revitalisation
住房和人口的压力一直都是个问题，不管对于工党还是保守党政府而言。增长持续在边缘地区和郊区发生，只有很少在中心地区。不考虑零星的在内城的政策和计划，我们可以明显地看出在内城物质、经济和社会上的衰落。国家政策和行动在减少失业、解决的种族骚乱和衰落地方经济的不力，使大家有了这么一个信念：国家规划系统是没有能力的，是相当没有效率的（Barnekov, et al, 1989）。为了应对问题，国家的内政部（Home Office）成立了城市计划（Urban Programme）。在这个计划中，按照1969年地方政府资助法案（Local Government Grants Act），严重衰落的地区将受到中央的资助，以帮助完成城市和社会服务的计划。这个安排保证这个项目的75％的钱由国家资助，剩下的部分由地方政府解决。但是按照Lawless（1989）所指出的，英国战后的国家福利系统和城市政策是一个失败（Britain’s national welfare system and post-war urban policy was directly labelled a failure）。
1970年代：更新Renewal
在重新思考内城问题和第一批城市政策，1970年代的城市政策试图协调物质、经济和社会政策（之前这些都是相互独立的），并解决四个问题（Barnekov et al，1989）。 增长的城市贫困、住房需求、低收入者和失业内城的男性的长期失业和增长的就业机会丧失。主要城市中心的少数民族聚居，例如伦敦和伯明翰。 这十年中最重要的就是从原来只关心砖块、灰泥的物质开发的转变。1977年的城市白皮书（The 1977 Urban White Paper: Policy for the Inner City）代表了对城市贫困和城市经济复兴（economic revival）的重视。主流的城市政策，包括住房、规划和工业布局第一次都与内城的衰落联系起来。零星的政策不在受到重视（Barnekov et al., 1989, p. 157）。1977年白皮书导致了对城市计划（Urban Programme）的修订和合作计划（Partnership Programme）的形成。同时，内城区域法案（Inner Urban Areas Act 1978）提供给私人公司资金，使他们可以与城市计划（Urban Programme）和政府一起解决经济更新。合作计划（Partnership Programme）的概念是1977年白皮书发展来的。有7个地区被视为合作计划的目标，有London Docklands, Hackney-Islington, Lambeth Newcastle-Gateshead, Manchester-Salford, Liverpool and Birmingham。 合作的主要目的是指导内城更新所需要的各个部分的努力和资源。通过撬动私人投资来获得城市更新需要的资本。
1980年代：再开发Redevelopment
1980年代的十年间，我们可以看到政府政策方面的需要变化。主要的催化剂是1977年代的白皮书是范式走向了市场为基础的城市更新。这是基于内城的衰败是经济的衰落造成的认识（Deakin and Edwards, 1993）。计划和议案要尽可能包括公共当局、非盈利组织、社区组织和私人部门。包括和并让私人部门当主角是基于中央政府认识到政府不可能提供所有城市更新所需要的资源。合作的概念和杠杆的重视以及商业的开发导致了企业文化的诞生，并成功的由撒切尔政府开始。 城市开发公司（Urban Development Corporations）和企业区（Enterprise Zones）是两个最重要的手段来加速城市更新过程。除此还有城市开发和城市更新资助（the Urban Development and Urban Regeneration Grants）。 城市开发公司是英国1980年代城市政策中地产导向城市更新的一个例子。他们的工作使建筑和土地得到了有效的使用，促进了新和以后产业的开发，产生了有吸引力的环境，保证了社会的住房设施的提供，从而鼓励人们在该地区工作和生活（Berry et al., 1993）。通过保证物业和土地的开发，衰落地区的更新将会实现。当时的环境大臣（the Secretary of State for the Environment）认识到了以前更新的失败，将UDCs作为公共部门的促进政策，UDCs被授予了决策权和确定的年度资助，得以保证在特定地区进行建筑和土地的物质更新。作为行为者（enablers），UDCs在其划定区域内拥有获得规划许可的保证。同时，他们还有强制购买的权力，这样他们可以允许按他们自己的意愿来获得、拥有、管理和处置土地（Deakin and Edwards, 1993; Berry et al., 1993）。附属的权力使UDCs可以向私人开发商提供资助。他们还要在划定的范围内负责开发基础设施，例如水、电、煤气和下水系统。这对于吸引私人部门很重要，私人部门会觉得城市更新是很有保证的。荒谬的是，它们不是编制战略规划的机构，它们也不受地方当局规划的限制。 正是通过UDCs，城市更新中的合作框架得以付诸实施。1998年所有的UDCs都推出了历史舞台。所有的权力和活动都转移到了一个新的机构——英格兰合作组织（English Partnership）。 企业区（Enterprise Zone, EZ）它源于一个实验，在这个实验中有一个给定范围的地区不用受规划的控制。同样的，标准的开发控制条例也是没有的，以此创造一个美感创造的氛围（Berry et al., 1993）。在给定范围内是授予规划的做法得到了很多开发的欢迎。这使与某些特定的入口、高度和土地利用相符合。事实证明，这对开发商和投资者特别有吸引力。开始，有11个EZ在英国。他们是那些物质和经济衰落的地区，而通常的政策无法产生持续的经济活动。EZ遍布全国，以测试这个方法是不是有效。同时，还有一些经济上的刺激，例如在很多年内减免开发土地税，而税由财政部直接拨款给地方当局。同时还同意100％的开发是商业和产业的建筑，这非常受开发商欢迎。
The Urban Development Grant(UDG)城市开发资金1982年引进。这个政策的唯一目的是与介入私人部门。本质上，它是政府提供的资金，是特别给有地方当局和私人部门合作项目的。但是它没有规定什么样的项目对这笔资金是合格的。它的最初想法是通过公共资金撬动更新项目，这样私人投资者才会对合作更有信心。这个措施并试图优化私人和公共投资的比例。 The Urban Regeneration Grant(URG)城市更新资金是对UDG的补充，最为政府帮助私人部门开展大型项目的努力。这个资金的目的在于提升私人部门的作用，同时减少地方当局的作用。中央政府直接把钱给私人开发商，甚至这个开发商还没有得到地方当局的开发许可。 City Grant（城市资金） UDG和URG都是促进私人部门加入城市更新的，说明了政府要通过企业手段推动更新。1988年，UDG和URG合并到了新的CG，并成为与the Action for Cities一起的政策工具。这个资金的申请是有私人部门委员会评价的，直接付钱给开发商，绕过了地方当局。
1990年代：再生Regeneration
1980年代的自上而下的城市更新被重新评价，结果是一个更加一体、地方敏感性的政策框架。政策更加倾向“新地方主义（New Localism）”，代表了一个管理型、竞争型和合作型的城市更新方式。同样的，政策和实践的导向也趋向物质、社会和经济战略的整合。合作的方式成为压倒性的。主要行动者、利益相关人的联合被加强。这种加强是通过资助安排来实现的，因为资助需要私人产业、地方和国家政府机构和社区的合作。从经济的角度看，从公共和志愿部门的资助到达了私人部门类似的水平。而之前，私人部门是投资的主体。 Regional Development Agencies (RDA). 1990年代后期的主要制度发展包括RDA和EP的成立。RDA的成立是为了减少英格兰的区域不平衡，通过经济更新和经济发展，从此促进竞争力和可持续发展（DETR website, 2001）。RDA的经济和财政框架，包括新安排的SRB（Single Regeneration Budget）、传统项目的资源提供，包括Assisted Area Policy，还有一些新的计划，例如the New Deal for Communities。 English Partnerships (EP) 成立于1992年，它的成立是处理城市衰落的最重要的行动。这些是负责土地获得、开发衰落、利用不充分和空置地的新的城市更新机构。这些机构的形成是通过新城委员会和国家性的城市更新机构合并而成。EPs在区域层面上运作是从1999年4月开始的。它们保持了强制购买（Compulsory Purchase Order）的权力，以及在新城范围内进入、测绘和规划的权力。EPs建立在UDCs的传奇上，将继续担任公共、私人、志愿和社区的行为者（enabler）和协调者（mediator）。 New Initiatives 社区新政（New Deals for Communities）、City Challenge、the Single Regeneration Budget和the European Regeneration Programmes在是1990年代开始的，都是在合作的框架下支持自下而上城市更新过程。最重要的是，这些计划都代表着提高地方社区参与的承诺。城市更新政策的重新定义包括住房、就业、交通、教育、环境管理、规划、卫生和社区发展。这个新的定义加强了更新的综合方式。 Single Regeneration Budget 为了整合所有城市更新计划在1993年成立。SRB由中央政府的整合的区域办公室（Integrated Regional Offices）管理。重要的是，它资助所有的政府和非政府组织，如UDCs，HATs和EPs，并留下一部分钱通过SRB Challenge Fund给竞争性的投标。SRB项目和投标指导（Bidding Guidance）将诸多目标氛围7个主要的领域。 The City Challenge Fund（CCF） 它是城市政策预算中的最大的，其中地方当局要与私人部门、志愿和其他公共部门等一道才能竞争合作资助。地方当局在设计城市更新规划中具有关键的作用，这些地区将在区域的复苏中发挥重要作用。CCF是给那些建立在合作基础上的更新的，这些合作包括所有部门和所有层次的管治，包括公共、私人、志愿和社区。不幸的是，CCF设立之处导致了私人部门的洪水般的申请，它们其实并不在乎真实的合作，而是在乎钱。结果是，社区和志愿机构在收到资助的更新项目中表现得并不积极。就社区介入而言，这尤其发生在高失业的地区，在那里社区能力的建设（community capacity building）应该在项目开始前就要开始。真实的合作的缺乏严重影响到了城市更新的行为和最终的结果。
[1]. 1. Beswick, C.(2002) Urban Regeneration: the Experience of London In Tsenkova, Sasha. Urban Regeneration: Learning from the British Experience (pp.17-34). Galgary: Faculty of Environmental Design, Un
图1 早期的城市更新，主要针对贫民窟和颓废区进行住宅改造行动，但多为清除式的手法，全部重新建设，纽约。
图2 下城再发展、街廓开发许可计划。此计划提供了下城地区土地使用及四个郊区建筑设计的依循准则，这些对于下城社区价值的提升有很大的影响，间接地促进了计划的实践。
图3 都市发展过程图
图4 巴尔的摩市中心商业及内港图
图5 波士顿芬纽市政厅周围市集。图示三栋长方形建筑物，原为供仓库使用，经过开发后，此地区已成为服务波士顿市中心的重要零售商业区。
图6 雷屈米雨运河公园土地使用计划
图7 雷屈米雨运河周边更新使用，提供了商业、办公、住宅等机能使用，由于成功地结合公、私部门投资于妥善的管理维护，不仅为都市提供了一个丰富的活动焦点，亦成为运河历史的重要表征地区。
图8 日本再开发立法沿革来源：陈明竺.都市设计.台北市创兴出版社2000年9月. 
图：当前旧城复兴中的土地再开发流程及其影响
图：左：现状用地性质；右：建筑质量图
图：风貌特征比较
图：规划历程
