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职业健康与安全生产一体化探讨

2013-09-16  赵各庄子

职业健康与安全生产一体化探讨

山东省临沂市安全生产监督管理局  杨斌

 

按:本文提出,安全生产本身意义上已经涵盖了职业健康,但我国现行的法规政策和体制,在一定程度上造成了安全生产与职业健康工作分离,从而出现职业健康工作力量薄弱且与安全生产重复执法的现实问题,致使行政管理资源浪费,企业负担加重。整合资源,理顺体制机制,提高工作效能,加强管理和监督应是安全监管部门改革发展的当务之急。

关键词:安全生产 职业健康 工作效能

《辞海》将安全生产解释为:是指为预防生产过程中发生人身、设备事故,形成良好劳动环境和工作程序而采取的一系列措施的活动。《中国大百科全书》将安全生产解释为:是保护劳动者在生产过程中安全的一项方针,也是企业管理必须遵循的一项原则,要求最大限度地减少劳动者的工伤和职业病,保障劳动者在生产过程中的生命安全和身体健康。1999年英国标准协会、挪威船级社等13个组织提出了职业健康安全评价系列标准,即OHSAS18001《职业健康安全管理体系——规范》,是上世纪80年代后期在国际上兴起的现代安全生产管理模式。可见,安全生产本身意义上已经涵盖了职业健康,职业健康是安全生产工作的一项重要内容,应纳入安全生产工作中统筹安排。结合多年的基层工作实践,对进一步加强职业健康工作进行了调查与思考。

一、现状:系统内部未能实现职业健康与安全生产一体化

2010年,中央编办《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》(中央编办发〔2010104号)进一步明确了安全监管、卫生等部门承担着作业现场职业健康监督管理的职责;2011年底,十一届全国人大常委会第二十四次会议通过了《关于修改<中华人民共和国职业病防治法>的决定》,从法律上明确了安全监管部门的职责;2012年,国家安全监管总局先后发布了《工作场所职业卫生监督管理规定》(国家安全监管总局令第47号)、《职业病危害项目申报办法》(国家安全监管总局令第48号)、《用人单位职业健康监护监督管理办法》(国家安全监管总局令第49号)等5个“总局令”,对安全监管部门、用人单位、服务机构所承担的职业健康监管以及服务工作进行了规范。比如:国家安全监管总局令第47号第五条规定:安全监管部门负责用人单位职业健康的监督管理,第八条至第三十八条(共三十一条)对用人单位职业卫生职责进行了明确;国家安全监管总局令第50号则重点规范职业健康技术服务机构监测、评价等行为;国家安全监管总局令第51号则重点规范了建设项目职业健康“三同时”问题;另外国家安全监管总局还公布了《建设项目职业病危害风险分类管理目录》(安监总安健〔201273号)。可以看出,目前我国职业健康监督管理的法律法规和标准规范进一步健全。

在此情况下,各级安全监管机构都在内部设立了职业健康监督管理部门,各级编办赋予了其职业健康监督管理职能,初衷是为了促进职业健康工作有序开展。但是,由于国家从立法和制定政策层面就将这两个方面从源头上进行分离,比如:《安全生产法》只有第三十七条规定“生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或行业标准的劳动防护用品”,也只是涉及到劳动防护问题,没有涉及职业健康问题;其他安全生产法律法规也没有及时修订补充将职业卫生监管融入各行业的安全监管之中,多是另行文件进行规范。据不完全统计,自2011年以来,国家安全监管总局就职业健康工作共下发了15个法规及规范性文件,都是由新设立的各级职业健康监管部门(司、处、科、室)负责贯彻落实。作为各级安全监管机构的其他内设部门依然在《安全生产法》的框架下,依据各行业的相关法律、法规和工作职责,侧重预防生产过程中发生人身、设备事故的监督管理工作。实质上内部还是孤军奋战,没能将其一体化系统管理。

二、问题:力量薄弱、重复执法,不利于强化监管执法

20061031,十届全国人大常委会第二十四次会议批准了国际劳工组织制定的《职业安全和卫生及工作环境公约》,要求各会员国在职业安全、职业卫生和改善工作环境方面制定相关法律和措施,明确政府、企业和工人各自承担的职责,从而把工作环境中存在的危险因素减少到最低限度,以预防来自工作过程中发生的事故和对健康的危害。

2010年,中央编办进一步明确了安全监管部门承担着作业现场职业健康监督管理的职责。从体制上看,国家已经将职业健康监督管理纳入到安全生产范畴,但安全生产和职业健康工作由《安全生产法》和《职业病防治法》两部法律分别规范,致使职业健康和安全监管机制不能理顺,安全监管部门内部将“安全生产”与“职业健康”分开管理,造成“形合而神不合”。这种机制必然会出现力量薄弱、重复执法的问题。

从安全监管机构来看,矿山、危险化学品等业务部门只负责预防本行业发生人身伤亡及设备各类事故的安全生产工作,不过问职业健康问题。那么,这个行业、企业的职业健康问题就还要由专门成立的职业健康部门负责,从而出现多头管理,不能统筹安排,致使本来一个文件能解决的问题需要下发两个文件,一个部门能解决的问题需要两个甚至更多的部门去解决,这与原来职能在卫生部门时并没什么区别,仅仅是主管部门的改变。比如:危险化学品、矿山、烟花爆竹、工商贸这些业务监管部门要对相关行业的“建设项目安全设施‘三同时’”进行审查验收,而职业健康监管部门还要对这些企业进行“建设项目职业卫生‘三同时’”的审查验收;再如:危险化学品、非煤矿山、烟花爆竹、冶金、建材、有色、木制家具制造等行业企业,也都在部分岗位、工序和车间存在职业危害问题,在没有单设职业健康内部管理部门之前,这些行业的职业健康问题都由业务部门一并监督管理,而设立专门的职业健康监管部门后,在基层经常会遇到一个企业同时有安全监管机构的两个部门分别进行检查的现象(一个检查企业的安全生产,一个检查企业的职业健康)。另外,各行各业都存在不同程度的职业危害,涉及面广、工作量大,安全监管机构内设的职业健康部门在目前情况下很难全覆盖地进行监管。今年,国家安全监管总局正在试行的《工矿商贸企业职业卫生统计制度》(安监总统计〔201350号),为便于统计和分析,也主要是按行业进行分类,但在实际操作中,若只由职业健康部门单独去做,很难按计划完成。

对企业来说,这种机制就造成了更加被动的局面:原来由安全监管机构一个部门管理,现在由两个部门管理;原来按一个文件办理,现在需要按两个文件要求办理。比如:企业既要有安全生产部门,还要设职业健康管理部门;既要进行安全培训,还要进行职业健康培训;既要进行安全生产设施“三同时”,还要进行职业健康“三同时”;既要进行安全生产的安全评价,还要进行职业健康评价,还有安全生产许可和职业健康许可等问题。其实,上述工作,在企业都应由一个部门负责,并作为安全生产一个大的方面去规划、落实,安全监管部门把本来是一体的工作拆开来部署、安排,企业完成一项任务后,既要报经业务部门审查验收,还要报经职业健康部门审查验收,既增加了企业的工作量,也增加了企业在各方面被审查验收的费用,还打乱了企业的日常管理秩序。

因此,其弊端不言而喻:一是不利于“国务院机构改革和职能转变工作要求”的落实;二是不利于监管部门资源的综合利用,造成人力、物力的浪费,会议、文件增多的现象更加严重,执法监管力量不足的局面更加严峻;三是不利于企业科学组织安全生产工作,表象上看都是在执行国家规定,但由于工作要求的不系统,增加了企业的负担;四是不利于现代安全生产管理模式(职业健康安全管理体系[OHSAS18001])的推广。

三、建议:整合资源,提高效能

党的十八大和十八届二中全会要求进一步深化行政审批制度改革,该取消的取消、该整合的整合、该下放的下放,要改善和加强宏观管理,注重完善制度机制,形成分工合理、权责一致、运转高效的职能体系。应该说,职业健康工作存在于经济发展的各个行业和用人单位,与安全监管融合既是社会管理发展的要求,也是与现代国际安全生产管理接轨的需要。目前,法律法规和相关标准、规范日益完善,职业健康工作不仅仅是“要有部门(人员)去管理”的问题,更重要的是“如何去监督管理”的问题。整合资源、提高效能应是安全监管部门职业健康监管工作改革发展的方向,在此提出以下建议:

(一)法律法规上的整合。整合《安全生产法》和《职业病防治法》,或二者之间形成有机衔接。上世纪50年代,日本就制定了《劳动安全卫生法》,设立了“中央劳动安全卫生委员会”,负责检查生产单位的安全措施落实情况;70年代美国修订了《矿业安全和卫生法》,并成立了独立的安全监察部门“矿山安全和卫生署”。可见,一些安全生产管理先进的国家都是从法律上就将安全生产和职业健康作为一个体系去规范的。上世纪90年代初,我国各级政府也相继出台了《劳动安全健康管理规定》来规范用人单位生产技术工艺、安全作业操作规程、安全设施及“三同时”和教育培训等安全卫生问题,但在《安全生产法》出台后都相继被废止。

    (二)监管体制上的整合。在《安全生产法》和《职业病防治法》框架下,将职业健康纳入安全生产工作体系,与国际安全生产管理接轨,推行《职业健康安全管理体系》(OHSAS18001),构建现代安全生产管理新模式。把职业健康工作融于各行业(领域)安全监管之中,凡出台的综合性安全监管法律法规、规章和文件,应尽可能涵盖职业健康工作,职业健康工作能与其他安全生产工作“同时部署、同时检查验收、同时督促整改”的,应由同一个部门、用同一个文件,作为同一个问题进行部署,不再另行安排。例如,国家安全监管总局令第51号第四条就已经规定:建设项目职业卫生“三同时”工作可以与安全设施“三同时”工作一并进行。如果将《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》(国家安全监管总局令第51号)和《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》(国家安全监管总局令第36)整合,则更有利于安全监管部门和企业开展工作。

(三)内部监管机构的整合。各级安全监管部门特别是地方安全监管部门,可将职业健康监督管理职能分解到各业务部门(司、处、科、室),各有关企业将职业健康工作纳入安全生产管理部门,不再要求单独设立。比如:烟花爆竹生产企业的职业危害主要在混药工序,而混药又是危险性最大的工序,临沂市安全监管部门的工商贸科负责烟花爆竹安全监管,那么这个工序的安全生产和职业危害就完全可以由工商贸科按照规范标准统一管理。这样可以有利于企业统一组织机构、统筹制定计划、全面贯彻执行,有助于职业安全健康监管功能一体化。

(四)技术服务机构的整合。目前,安全生产技术服务机构主要有评价、咨询、培训和检测检验,其中主要技术力量是在评价机构。许多具有评价资质的人员同时又具有安全生产培训教师资质,还兼任各级安全生产专家,这些人员对基层企业安全生产状况有深刻的认识和了解,对企业安全生产“双基”工作的完善有很大的促进作用。因此,安全评价是安全监管工作十分重要的环节,只能加强不能削弱,并且要在加强的同时将职业健康内容增加到安全评价之中。原职业卫生技术服务机构在卫生部门管理的时候侧重于医学预防和技术检测检验,对化工、矿山等高危行业的生产工艺流程及防治工程方面研究不深,而安全监管部门管理的安全生产技术服务机构虽然对高危行业的生产工艺流程及防治工程比较了解,但缺乏职业健康所需的专业人才和技术装备。比如:临沂市恒泰安全生产科技咨询院,目前投入200多万元配置了相应的设备和仪器,从社会上录用和招聘了相关技术人员并申请职业卫生服务资质,但原卫生部门管辖服务机构中的设备和有经验的人员并没有随职能一起划转过来,一切工作要从头开始,势必影响过渡时期的检测检验和评价质量。另外,职业卫生培训与安全生产培训的整合,只要在企业负责人和安全管理人员的培训内容中增加职业健康内容就能解决。

 

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