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对派驻机构工作情况的调研报告
作者：青海省纪委课题调研组
为全面了解掌握省纪委监察厅各派驻纪检监察机构履行职责、发挥职能作用，开展教育、监督、查办案件等情况，为领导决策提供参考依据，根据省纪委主要领导指示精神，在省纪委常委、秘书长辛全伟带领下，省纪委调研组一行5人，采取分别召开派驻机构、驻在部门座谈会以及开展问卷调查等方式，于4月下旬赴24个派驻机构、8个纪委开展“派驻机构工作情况”专题调研，掌握了基本工作情况和存在的问题，初步形成了对策措施。
一、基本工作情况
自2005年起省纪委监察厅对派驻机构实行统一管理以来，派驻机构的领导体制、工作机制逐步得到理顺，在驻在部门党组的重视支持下，派驻机构工作取得了一定成效，主要表现在：
一是协助驻在党组抓好党风廉政建设责任制。采取年初配合驻在部门党组专题研究部署党风廉政建设工作、细化分解任务分工、签订党风廉政建设目标责任书、年中检查重点工作进展情况、年终进行专项检查考核等措施，明确领导班子和领导干部的“一岗双责”，形成责权统一的落实推进机制，确保党风廉政建设和反腐败各项任务的全面落实。
二是深入开展党风廉政教育。大多数派驻机构坚持以驻在部门处以上领导干部为重点，以党支部为单位，采取组织党风廉政教育宣传月活动、召开党组织生活会、观看电视专题片、组织专题辅导和讲座、撰写读书笔记和心得体会、参观警示教育基地等形式，大力开展理想信念教育、党性党风党纪教育、典型示范教育和警示教育，教育引导党员干部树立廉洁意识，同时坚持“三谈两述一报告”制度，既增强了教育的针对性，又增强了立党为公、执政为民的自觉性和坚定性。
三是加强对权力运行的监督。以认真履行监督职责为己任，把对领导干部权力运行的监督作为重要任务，以重大决策事项、重要人事任免、重大项目安排、大额度资金使用事项为重点，以关键环节、关键岗位为切入点，同时针对中央扩大内需、玉树灾后重建、保障民生等项目，主动参与、加强监督，努力把监督落到实处。调查问卷表明，有83.5%的人认为派驻机构对驻在部门的监督是有效或基本有效的。
四是加强政风行风建设。针对驻在部门工作实际，继续开展“抓作风建设、促工作落实”主题实践活动，推行政务公开，针对工作人员履行职责、工作效率、工作纪律等情况开展效能监察，规范工作程序，进一步提高工作水平和工作质量；认真参与民主评议政风行风活动和政风行风热线节目，主动倾听群众意见和呼声，切实纠正损害群众利益的不正之风。
五是切实推进惩防体系建设。能够贯彻落实《青海省建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年实施办法》，将驻在部门牵头和协办的惩防体系建设任务细化分解到处室和具体工作岗位，明确责任人、工作步骤和完成年限等要求，努力加大反腐倡廉制度建设力度，深化体制机制制度创新和改革，基本上保证了惩防体系建设工作的逐步深入。
二、存在的问题
各派驻纪检组（纪委）在深入推进党风廉政建设和反腐败工作中虽然作了大量工作，取得了一定成效，但也存在不少问题和困难。主要表现在：
(一)思想认识不到位，职责定位不明晰。一是驻在部门对派驻机构角色定位认识上有偏差。有些驻在部门领导班子特别是“一把手”还没有深刻领会派驻机构领导体制改革的重大意义，未能准确把握派驻机构实行统一管理的总体要求，对派驻机构的职责范围不明确。有些驻在部门对党组抓党风廉政建设工作的主体责任认识不到位，习惯于“穿新鞋、走老路”，仍然把派驻机构视同为内设机构，凡是纪检监察机关牵头或参与的工作都交由派驻机构负责，派驻机构承担了大量的应该由驻在部门承担的工作事项，组织协调变成了“包办代替”。有些驻在部门让纪检组长分管过多的行政业务工作，在调研中发现，有的纪检组长分管办公室、产业工会、后勤服务中心的工作；有的分管人事处、计财处、机关党委、老干部处的工作，等等。派驻机构工作人员既当“裁判员”，又当“运动员”，导致履行职责的精力不足、办法不多，出现了“种别人的田，荒自家的地”的现象，弱化了对驻在部门的监督；二是派驻机构对如何正确履职认识也不一致。有些纪检组长认为，派驻机构承担业务工作有利于融入驻在部门，便于履行职责，但弊端是如果融得“太深”，就会承担大量事务性工作，疲于奔命，“捡了芝麻、丢了西瓜”；也有一些派驻机构希望尽量超脱于驻在部门业务工作之外，集中精力履行职责，但又担心如果融得“太浅”，对驻在部门业务工作了解不深入，变成了“局外人”，许多监督工作插不上手，一旦出现违纪违法案件，板子又会打到自己头上。这种认识的不统一导致“一锅粥”和“两张皮”现象并存，使派驻机构开展工作时既“深不得”又“浅不得”，无法准确把握融入的“度”。还有些派驻机构认为同级或下级对上级的监督是苍白无力的，省纪委只有从人、财、物等方面对派驻机构实行统管，才有可能实现真正意义上的监督检查。在问卷调查中，有37%的人认为派驻机构对同级班子成员的监督是一般或基本无效的。
(二) 管理体制不统一，职能作用难发挥。一是现行领导体制不适应工作需要。在40多个政府组成部门和直属机构中，有8个厅设党委，下设纪委和监察处合署办公，纪委主要对本厅党委负责，受厅党委领导；其余30多个政府部门设党组，由省纪委监察厅派驻纪检组、监察处，派驻纪检组、监察处对省纪委监察厅负责，受省纪委监察厅领导。而人大机关、政协机关、法院、检察院等又实行省纪委单派驻纪检组长。由于纪检组长(纪委书记)是驻在部门党组(党委)成员，受驻在部门党组(党委)的领导，对派驻纪检组统一管理变成了实质上的双重领导，对纪委双重领导变成部门党委一家领导，纪检组和纪委独立性被削弱，监督职能被弱化，对领导班子及成员监督乏力。二是依附关系制约职能作用发挥。目前，省纪委监察厅对派驻机构的业务工作和干部管理实行了统一管理，而派驻机构的工作经费、后勤保障、工资福利等仍由驻在部门负责，形成了监督者与被监督者的利益关系，派驻人员普遍存在“在人屋檐下，不能不低头”的心理，一定程度上存在不便监督、不敢监督、不能监督、不愿监督的现象，一些派驻机构多年来未办过一起违纪违法案件，制约了派驻机构充分发挥职能作用。调研中一位派驻机构干部说要想在党风廉政建设和反腐败工作上有所作为存在较大的压力和难度，比如，去年办了一个案子，驻在部门就有人说：“你立功了？”“幸亏是审计上发现的线索，否则你在这个单位没法干了”。
（三）管理工作不到位，工作方式方法亟待改进。一是派驻机构力量分散，难以全面履行职责。调研中大家普遍反映，近年来各部门实施的重点项目、重要工作点多面广，涉及资金越来越大，但各派驻机构（纪委）人员少、工作重，难以深入开展监督检查、案件查办等工作。二是没有专门的管理机构，派驻机构缺少“归属感”。由于没有专门的管理机构，派驻机构业务工作没有部门具体抓、具体管，干部的日常管理、监督、考核也不能及时跟进，干部到委厅机关找不到“娘家”，导致派驻机构归属感、凝聚力不强。三是配套制度不健全，工作交流少。统一管理后，如何从思想上、政治上、组织上加强对派驻机构的领导缺乏具体办法，对如何加强对派驻机构的管理和服务，缺少必要的规章制度和管理细则，还没有形成有效的工作机制。部分派驻机构认为，省纪委监察厅对派驻机构的领导和管理存在“纵向领导不力，横向交流有限”的问题，委厅机关平日里与派驻机构的信息交流、业务指导、座谈调研都比较少，省纪委常委联系派驻机构制度贯彻落实得也不够深入；同时派驻机构之间也存在人员交往少、信息沟通少、学习借鉴少的现象。一位纪检组长说，“我来省纪委纪检组工作三年了，好多委里的干部还不认识，感到委里提供的上下左右交流交往的机会不多。这三年主动接受省纪委领导的意识没有增强，反倒是接受驻在部门党组领导的意识增强了。”
(四) 队伍建设工作滞后，干部素质有待提高。一是干部交流不畅，队伍普遍老化。目前，在派驻机构工作5年以上的干部有38名，占派驻机构现有干部的57%（其中工作10年以上的有18名，占27％）；派驻机构干部平均年龄为49.86岁，其中50岁以上的有36名（55岁以上18名），占54.54%。有的纪检组4个人，平均年龄55岁。由于针对派驻机构干部交流、任职方面缺少相应规定，许多干部长期在一个派驻机构工作，直至退休，有些干部在驻在部门工作十余年，碍于情面不好监督；有些干部认为自己年龄大了，在派驻机构平安退休就行了，开展监督工作的畏难情绪滋长，干事激情减退。二是干部队伍素质不适应工作需要，缺乏有效的管理和培训。有的干部欠缺创造性开展工作的意识，或者存在好人主义现象，开展监督工作时知难而退，不敢监督。问卷调查表明，这部分干部约占25%；有的干部缺乏工作热情，学习摆摆样子，纪检业务不精，部门业务不熟，不会监督，比如在工程项目招投标过程中，由于对相关业务不熟，不知道从何入手监督，监督成了走过场。三是考核评价机制还不够完善，以票定优劣难以全面顾及派驻机构工作情况。目前，省纪委监察厅的干部考评、推荐工作都采取投票定优劣的方式，由于派驻机构和委厅机关交流少，派驻机构干部得票相对较少，派驻机构干部往往存有被边缘化的顾虑，影响其工作积极性。部分干部反映，派驻机构干部清苦、清廉、不轻闲，长期在派驻机构（纪委）工作的优秀干部发展机会少。有些监察处长从事纪检监察工作时间长、业务熟、有经验，但却很少有提为纪检组长、纪委书记的，许多派驻机构干部由此产生了调出纪检队伍的想法。
三、几点对策建议
（一）提高认识，进一步明确派驻机构职责定位。纪检监察机关对派驻机构实行统一管理，是党中央为改革和完善党的纪律检查体制作出的重大决策，主要目的是加强对驻在部门领导班子及其成员的监督。目前应认真学习宣传中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于对派驻机构实行统一管理的实施意见》（中办发[2004]12号）、《中央纪委监察部关于加强和改进派驻机构工作的若干意见》（中纪发[2008]39号）和《中共青海省纪委青海省监察厅关于加强和改进派驻机构工作的实施意见》（青纪办发[2009]3号）等重要文件，深刻领会对派驻机构实行统一管理这一领导体制改革的重要意义，明确指导思想和总体要求，切实提高对领导体制改革内涵的认识，理顺派驻机构与派出机关、驻在部门的工作关系，进一步明确派驻机构监督、办案、组织协调的职责定位。一是理顺派驻机构与派出机关的关系。统一管理后，派驻机构受省纪委监察厅直接领导，派驻机构要积极适应管理体制的新变化，牢固树立统一管理的观念，自觉接受省纪委监察厅的领导，工作中的重大情况、重要问题、驻在部门案件线索、领导干部个人重大事项要及时向省纪委监察厅请示、汇报。二是理顺派驻机构与驻在部门的关系。按照中央纪委监察部有关文件规定精神，派驻机构要把履行监督职责放在突出位置，切实加强对驻在部门领导班子及其成员的监督。派驻机构与驻在部门是监督与被监督的关系，驻在部门党组担负着本部门及所属系统反腐倡廉工作的全面领导责任，派驻机构按照规定予以协助和配合，而不是包办代替、大包大揽。纪检组长根据工作需要并受驻在部门党组的委托，可以分管内部审计等与纪检监察直接相关的工作，但不应过多参与驻在部门行政业务分工。
（二）创新机制，进一步加强对派驻机构的管理。一是统一派驻模式。当前，省级部门仍维持派驻机构和内设机构（如交通厅、司法厅纪委监察处）并存的双轨制，建议政府组成部门和特设、直属机构一律实行派驻。根据工作性质和任务不同，适当增加反腐倡廉重点部门派驻机构的人员编制，以满足工作需要。鉴于许多驻在部门工作地点变动的实际，适当调整部分派驻机构驻在部门组成，方便派驻机构干部办公。二是成立专门的管理机构。建立对派驻机构实行统一领导管理的平台，在干部管理室下设派驻机构管理处，对派驻机构实施具体领导、管理和工作指导，进一步推进派驻机构工作，增强其“归属感”。三是健全派驻机构纵向联系机制。进一步建立健全和落实省纪委常委联系派驻机构制度，实行分管常委与联系派驻机构主要负责人定期约谈、分管常委定期走访派驻机构，及时了解掌握驻在部门领导班子成员执行廉洁自律规定和派驻机构开展工作等情况，认真解决派驻机构反映的问题和实际困难。建立健全派驻机构参加省纪委监察厅有关重要会议、派驻机构工作情况通报、季度例会、经验交流等制度规定，搭建信息沟通平台，促进派驻机构相互学习交流。四是建立派驻机构横向协作机制。针对派驻机构人少、分散、监督任务重的特点，在现行管理体制不变的前提下，整合省级派驻机构力量，按照驻在部门工作职能相近的原则，建立派驻机构协作组，如政法部门派驻机构协作组、经济管理部门派驻机构协作组、社会发展部门派驻机构协作组等，分组开展监督检查、查办案件等工作。
（三）强化监督，进一步发挥派驻机构的职能作用。一是结合派驻机构实际研究制定《省纪委监察厅派驻机构监督工作办法》，细化派驻机构监督职责，强化其监督职能。二是各派驻机构要牢固树立“加强监督是本职，疏于监督是失职，不善于监督是不称职”的观念，探索创新监督方式方法，紧紧围绕驻在部门中心工作，把监督工作融入到各项业务工作中去，做到在监督中参与、在参与中监督，既要当好“裁判员”，又要当好“教练员”。三是要继续落实纪检组长参加驻在部门党组会议制度，明确纪检组长、监察处长参加或列席驻在部门行政领导班子会议要求，强化对决策环节的监督制约。四是要督促驻在部门建立健全领导班子及其成员自我约束机制，建立规范党组及其成员正确履行职责、行使权力和互相监督的制度，帮助驻在部门找准腐败易发多发的关键部位、重点环节及其产生的原因，提出符合实际的廉政风险防范措施，帮助驻在部门建立健全内控制度体系，保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行。
（四）夯实基础，进一步抓好派驻机构干部队伍建设。一是拓宽用人渠道。注重从相关部门选调熟悉经济、金融、管理、法律、财会和科技等专业知识的优秀年轻干部充实派驻机构，有计划地从基层选拔有实践经验的业务骨干和优秀中层干部到派驻机构工作，配齐配强派驻机构力量。二是创新教育培训方式。通过专业培训、轮岗培训、以案代训、上挂下派等多种形式，强化对派驻机构干部的业务培训，使其既熟悉纪检监察工作，又了解掌握驻在部门工作的特点和流程，不断提高履职能力。三是研究制定符合派驻机构特点的轮岗交流、提拔任用制度。对长期在一个部门工作的干部特别是纪检组长和监察处长，实行每五年轮岗交流一次；同时积极推动省纪委监察厅机关内部同派驻机构、派驻机构与驻在部门之间以及派驻机构之间的干部交流，进一步优化派驻机构干部的年龄、知识和专业结构。提拔任用干部应按比例确定派驻机构干部提拔数量，并在投票前由干部管理室提前对派驻机构干部工作实绩进行简介和说明，以便投票者对其增强了解，进一步保证投票的客观公正。四是探索建立派驻机构领导干部考核评价办法。根据派驻机构工作实际，制定行之有效、真实反映派驻机构工作的考核办法，突出对其履行监督职责情况的考核力度，对涉及党风廉政建设方面的重大问题，不提醒、不制止、也不报告的，对重大案件有案不查、瞒案不报的，要严肃追究派驻机构负责人的责任，保证派驻机构规范、高效运转，充分发挥监督职能。
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