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陕西省乡镇机构改革与城乡统筹发展调研报告 陕西省人民政府研究室 发布时间： 主要问题 乡镇机构改革已经取得了阶段性成果。但是面对城镇化的迅速发展，依旧沿袭过去乡镇农村的管理体制，这就不利于政府职能的转变，不利于改善社会管理和提供公共服务，不利于城镇体系的优化。 （一）行政管理权的不足和缺失，难以适应社会管理的需要。一是在管理部门的设置上，“条条化”垂直管理的趋势不利于重点镇政府履行职能。以西庄镇为例，镇党政内设机构有6个：党政综合办、农发办、企业办、城建办、维稳办、农村经营站；省市驻镇派出机构有10个：派出所、工商所、国土所、税务所、财政所、司法所、计生办、文化广电服务站、畜牧兽医站、卫生所。一方面，镇政府是区域经济发展和社会管理的“第一责任人”，对地方负责，另一方面，派出机构掌控着城乡管理和发展中的各种公共资源，但对上级部门负责，这使得大型镇经济社会事务管理难以形成一盘棋，这种现象被称为“基层政府围绕部门转”。二是管理和执法人员学历较低、年纪偏大、专业技术匮乏。截止2009年12月底，神木县19个乡镇机关及所属事业单位共有在职人员880人，50岁以上的干部169人，占总人数的19.2%；本科及以上学历的110人，占总人数的12.5%；大中专及以下学历的770人，占87.5%，专业技术干部154人，仅占总人数的17.5%。三是在权责关系上，出现了“权力在上，责任在下”的权责不对应情况，限制了重点镇的自主发展权。按照现行法律和行政体制，审批和执法权须是县级以上政府及其职能部门，镇级政府缺乏相应的审批和执法权，所设职能部门只能接收申请、报送材料。乡镇政府一方面要承担发展经济的任务，但在引进外资上，却无权批准立项；一方面要承担城镇建设和管理责任，却无权批准规划、用地和施工，也无权对违章建设进行处罚；一方面要承担食品安全管理责任，却无权对私宰猪肉、问题食品进行行政处罚。这种“权上责下”的状况，不利于自主发展。 （二）财权和事权严重失衡，难以适应日益增长的公共服务需要。乡镇政府承担、代管的工作任务包括党群工作、综治维稳、基础设施、产业发展、招商引资等20余项，此外还有大量难以预料的突发工作，如此繁重的工作任务，除了人力、物力，还要有相应的财力作保证。农业税取消后，乡镇财政来源被彻底切断，重点镇没有建立独立的一级财权，收入多被上级政府抽吸，导致乡镇财政吃紧，许多本该由国家和上级政府提供的公共产品、公共服务转嫁给了乡镇，许多本属于上级业务部门的工作任务也摊给了乡镇。事权的层层下移，财权的层层上聚，导致乡镇财权与事权不对称，绝大部分乡镇财力紧张，财政自我保障功能萎缩。2009年靖边县张家畔镇承担的计划生育、安全生产、卫生医疗、防汛抗旱、基础设施建设等公共事务的投入资金约350万元，仅占全部预算支出的16%。 （三）机构设置与工作需求不相符，难以适应政府职能转变的需要。一是机构编制需要进一步调整和优化。工业化和城镇化的发展，使几万人的大镇和一万人以下的乡镇在管理和服务上差别很大，前者承担了城市管理的部分内容，而后者还是乡村管理的职能。如靖边县杨桥畔镇现建有能源重化工产业园区、中小企业创业园和物流园区，镇政府职能已从过去单一的农村管理职能转变为社会管理和公共服务等综合职能，但管理权限和机构编制却仍按照户籍人口配比，几乎完全相同，“小马拉大车”的体制已经不适应大型镇的社会管理需要。二是公共服务体系不健全。目前乡镇政府“重经济增长，轻公共服务”的偏向依然存在，工作重点依然是完成上级的各项任务和指标，而对本应承担的发展农村经济、提供生产服务、管理社会治安、发展文教事业等工作缺乏应有的积极性, 致使农民对社会治安、医疗卫生、道路交通、水利设施、教育和环保等方面的基本需求无法满足。 （四）经济发展模式粗放，难以适应城乡一体化需要。一是乡镇发展缺乏产业支撑。目前全省大型工业园区比较匮乏，大部分县的乡镇工业规模小、投入少、基础差，小城镇之间的产业布局结构趋同，特色产品不多，特别是缺乏能够带动产业发展的龙头企业。二是土地征用矛盾凸现。随着城镇化进程的加快，土地收益大幅增加。如何合理制定征用农村土地补偿标准问题仍有待解决，农民为征地补偿而上访的问题仍较严重。城镇化与节约集约用地的关系，不仅关系着城镇化发展目标的实现，而且成为社会稳定的关键因素。三是小城镇化发展质量需要进一步提高。经济学界认为,镇区人口在3万人以上，才能正常发挥小城镇集聚、辐射等功能。截止2009年底，全省城镇建成区面积1937.01平方公里，城镇居住人口1583.8万，平均每个乡镇仅有1.75万人。靖边县现有乡镇22个，人口达到5万人的乡镇只有2个，万人以上的乡镇8个，不足万人的乡镇12个，平均每个乡镇仅有1.43万人。而全省大部分镇居住人口均不达标，城镇功能很难完善。 对策建议 为了发挥政府主导作用，加快撤乡并镇和扩权强镇的步伐，推动城乡统筹发展，特提出以下建议。 （一）切实转变政府职能。乡镇政府要将工作重心转移到服务“三农”上来，及时为农民提供各种技术、信息支持，组织引导农民参与市场竞争。增加财政支出用于公共服务的比重，新增财力主要用于基础设施和公共服务设施建设。探索更加有效的为农服务方式，清理整合事业站所承担的服务项目，注重发挥村民自治和农民专业合作社的作用，提高群众自我管理、自我服务水平。积极引入市场机制，吸引社会组织参与公共产品的提供，通过向市场购买的方式，让社会组织和农民合作组织具体承办。进一步整合资源，调整规范乡镇站所承担的服务职能，对那些技术力量薄弱、设备设施落后、服务功能弱化的经营性事业站所交由社会组织承办；对那些功能相近的公益性事业站所要予以合并，如乡镇卫生院和计划生育服务站。 （二）分类指导扩权强镇。对人口达到8万和财政达到4亿元以上的小城镇，可以分批分期推行“市级镇”的改革试点，赋予县级行政和执法管理权限，机构和人员安排不要求上下对等，不提高行政级别，不增加行政编制，不增设行政机构。因工作需要确需增加的人员，按需设岗，试点推行雇员和协管员制度，从地方财政列支。 （三）积极推进撤乡并镇。乡镇机构应从实际出发，根据不同类型乡镇的情况，以县为单位科学确定乡镇机构设置形式和数额，严格按规定核定领导职数。对人口数量少、城镇规模小、基础设施差、发展缺乏后劲的乡镇坚决予以撤并；对区域面积小、辐射半径小、间隔相距近的乡镇要予以合并。进一步理清县乡政府职责划分，属于县级政府或职能部门的工作，乡镇政府只起协调作用，不承担主要责任；县级主管部门的派驻机构和垂直管理单位分割的乡镇职权要逐步回归乡镇。 （四）探索建立镇级财政。在“市级镇”的改革试点中，可以扩大镇级财政管理权限，建立一级独立财政，使财权与事权相匹配。扩权镇辖区内产生的税收，按县一级政府进行返还；收取的土地出让金净收益予以全额返还，优先用于土地开发和城镇建设；征收的矿业权价款县级留成部分以及县级发证所征收的采矿权价款，由县级财政按不低于50％的比例返还，专项用于地质灾害防治、矿山地质环境治理等。扩权镇按照县城标准征收城镇基础设施配套费、生活垃圾处理费和污水处理费，用于基础设施建设和维护。 （五）集中力量扶持一批重点镇。按照做美县城、做强大镇、做富集镇的思路，加大资金、项目整合力度，集中力量扶持一批重点镇，提升城镇综合服务功能。结合西安特大城市建设、关中－天水经济区建设等影响带动全局的战略部署，以21个产业集群和大型企业集团为依托，在有条件的建制镇建设一批能源、贸易、旅游、观光产业群，实现由利用当地资源向发展当地产业的转变。大力发展中小企业、微型企业和家族企业，倡导全民创业，力争“十二五”时期全省中小企业数量达到300万户，农村居民创业人数达到130万人。 （六）完善农村居民进城落户各项政策。完善工作机制，实行一厅式办公，让农民用最短时间、在一个机构办理完成户口迁移、土地补偿领取和社会保险关系接转等所有手续。在落实好省上鼓励农村居民进城落户政策的同时，市县应结合当地实际，进一步放宽户籍限制，降低农村居民进城落户门槛。对于配偶和子女户口在设区市的农村居民，适当放宽参加社会保险的年限，使更多实际生活在城市的农村居民落户城市。在尊重农民权益的前提下，建立转户居民宅基地、承包地、林地弹性退出机制。农民转户后可继续保留林地使用权、计划生育政策福利和自愿退出承包地之前的农村各项补贴。积极实施匹配完善的土地处置、住房保障、养老保险等配套改革，把农村居民进城落户后的就业、社保、住房、教育、医疗纳入城镇保障体系。 （七）探索节约土地的城镇发展模式。扩权镇原则上不再通过外延式发展扩大城镇建成区面积，在严格保护耕地的前提施下，通过挖潜改造旧镇区、开发利用荒地和废弃地解决建设用地需要，提高土地利用效率。积极探索农村集体用地参与城市建设的新途径，鼓励将移民搬迁、旧村改造、空 心村治理、破产工矿企业场地利用、川道河滩治理等开发复垦土地置换为城镇建设用地。为避免弄虚作假，重蹈城市建设规划中虚报人口增加用地指标的做法，应做好扩权镇家底清查工作，将外来农民工和家庭人口与户籍人口一并纳入城镇规划，接受评估和监督。 |
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