李云燕:北京市生态涵养区生态补偿机制的实施途径与政策措施
作者：李云燕
单位：北京工业大学循环经济研究院
来源：中央财经大学学报 2011年第12期
［摘要］ 本文对北京市生态涵养区实施生态补偿的必要性进行论证，在调查制约生态涵养区发展现实困境的基础上，分析生态补偿实行现状与存在问题，阐明生态补偿的内涵与原则，对北京市生态涵养区生态补偿机制的实施途径进行深入系统的研究，探讨完善生态补偿机制的政策措施。
［关键词］ 北京市生态涵养区 生态补偿机制 实施途径 政策措施
一、对北京市生态涵养区实施生态补偿的必要性
目前，北京市整体上生态功能还比较脆弱。在生态建设方面存在森林碳汇功能低、生态修复与改造任务艰巨、水源保护形势严峻等问题。北京市的发展对山区生态功能的要求越来越高。因此，北京市提出了加强生态涵养区建设和保护的规划设想。北京市生态涵养区包括平谷、怀柔、密云、延庆、门头沟5 个区县以及房山、昌平的部分地区，约占全市总面积的70%。北京市生态涵养区是北京市重要的生态环境屏障和水源涵养地，是保障北京市的生态环境质量良性发展的具有极其重要作用的关键地区。有研究表明，生态涵养区在保护首都生态环境方面发挥着重要作用，对首都生态环境保护的贡献超过60%。北京山区虽然具有很多特殊而重要的生态功能，但其产业发展相对落后，农民收入偏低，就业能力不足。在把山区划分为生态涵养区以后，要将生态建设和环境保护的任务摆在首位，尽管生态保护措施的采取，对维护北京市生态安全作用显著。但由于当地不得不停止开矿、垦伐以及禁止新建高投入、高能耗、低产出的工业项目等，一些原有的采矿、水泥等资源消耗和环境污染型企业相继被关停，使得区域就业容量、发展机会和财政收入减少，而替代原有产业的新兴生态产业体系尚未完全建立，加之生态植被管护、水源涵养维护的压力大，生态建设和环境保护支出成本高，使当地的经济建设和人民群众的生产生活受到很大影响。因此，如何协调生态涵养区生态保护与经济发展之间的矛盾，是北京市实现城乡协调均衡发展所面临的重大问题。北京市应鉴于自身的土地资源与水资源紧缺、生态功能脆弱的现状，结合中长期发展规划的要求，建立完善的生态涵养区生态补偿机制，有组织地安排财政转移支付和相关社会资金，对生态涵养区予以科学合理的生态补偿。
《北京城市总体规划( 2004 － 2020) 》中提出，要将北京市建设成“空气清新、环境优美、生态良好的宜居城市”。该目标的提出必然要求我们站在确保生态安全、实现生态健康的高度，加强区域生态环境联合建设和流域综合治理，有效保护森林、河湖、湿地等生态敏感地区。要达到这个目标，欠发达地区和农村是难点和重点。由于其肩负着建设和保护的双重担子，必须建立起有效的生态补偿机制才能加快其发展。实施生态补偿，运用经济手段强化生态环境保护，是实现北京市生态环境发展战略的必然要求。建立与完善北京市生态涵养区生态补偿机制，对推动北京市生态涵养区的生态环境建设，解决北京市社会经济发展与生态环境保护之间的矛盾，促进城乡一体化和谐发展具有重要意义。而且，近年来北京经济得到长足发展，经济总量位居全国前列，城市综合实力显著提高，这些都为建立与完善生态补偿机制奠定了雄厚的物质基础。从客观现实看，北京有必要也有能力对生态涵养区实施强有力的生态补偿。尽管北京市已在生态补偿方面进行了很好的探索，但生态补偿还是一项新的工作，需在实践中根据条件与要求的变化不断完善和创新。生态补偿机制的建立是一项复杂而长期的系统工程，涉及生态保护和建设、资金筹措和使用等各个方面。为此，需要在调查分析制约北京市生态涵养区发展的现实困境的基础上，查找现有生态补偿方式和政策的不足，研究进一步完善生态补偿机制的途径和措施。
二、制约北京市生态涵养区发展的现实困境
北京市生态涵养区建设面临着经济发展相对缓慢，生态服务功能仍需提高、建设资金与管护经费投入不足，后期运管机制尚未建立、生态补偿机制有待完善等主要问题。
1． 经济发展相对缓慢
北京市生态涵养区主要分布在西部和北部山区，这里经济发展相对缓慢，农民收入比较低，耕地面积少，富余劳动力比较多。以怀柔区为例，2005 年全区农民人均纯收入为7201． 4 元，仅为同年全市城镇居民人均可支配收入的45． 98%，而其中承担生态涵养职能的区域人均收入更低，如怀柔镇位于怀柔一级水源保护区内的五个村庄，人均收入比全镇平均水平低30% 左右。为改善区域生态环境，实施退耕还林，使耕地面积减少，全区村庄人均耕地面积仅为0． 75 亩，低于全市村庄人均耕地1． 25 亩的平均水平。劳动力富余率达17． 5%，高于城镇失业率8． 4%的水平［1］。
2． 生态保护对产业发展存在阶段性制约
生态涵养区产业发展面临着产业整体发展水平相对落后、旅游业和生态农业发展水平不高、支撑产业发展的基础设施条件明显偏低、资源开采地区替代产业发展还面临诸多困难等问题。近年来，生态涵养区在保障生态安全和涵养水源方面为首都的建设做出了较大贡献，同时自身利益却受到较大牺牲。一方面大幅度转移影响生态环境和水源涵养功能的产业，严格控制并逐步淘汰资源开采型产业，关停“十五土小”等高消耗高污染企业; 另一方面大规模实施退耕还林，并减少耗水量大的农作物的种植。尽管，从总体上遏制住了粗放型生产模式，但立足于资源保护和可持续发展的生态友好型产业体系在短时间里还难以形成。在生态涵养区位条件和当前产业结构水平下，生态保护与产业发展的阶段性矛盾依然突出，生态保护对产业发展产生的阶段性制约依然存在。
3． 建设资金与管护经费投入相对不足
资金投入不足，缺乏稳定有效的资金筹措机制是制约北京市生态涵养区良性发展的最大的障碍。生态涵养区的生态补偿主要是采取财政补贴为主投入的机制，财政拔款几乎构成了涵养区唯一的建设与管护经费来源，其他收入对涵养区的贡献微乎其微，这种单一的政府补偿资金渠道，难以满足涵养区的基本需求。虽然北京市经济发展水平居全国前列，财政实力比较雄厚，政府对生态涵养区的资金投入很高，如2005 － 2007 年，市政府固定资产投资对生态涵养发展区共投人133 亿元，市财政对涵养区转移支付累计达到386 亿元，但由于山区的发展基础薄弱，发展能力不足，产业转型难度大，巨额的资金投入仍不能满足生态涵养区的生态建设、环境保护和生态产业发展体系建设的需求。
4． 生态补偿机制亟待完善
目前北京市实施的生态涵养区生态补偿政策还很不完善。现行实施的生态林补偿只是对集体生态林管护员不完全的工资性补助，不是对全体集体林所有者的补偿，更未体现生态效益补偿的实质和“受益者付费”的原则。仅有的水库移民扶助金只针对一级地表水源保护区内的村庄，且农民生活困难补助执行范围不统一，还缺乏应急水源地的水资源补偿机制。具有补助性质的生态补偿机制也还存在标准和范围上的不完善，如生态林补偿标准与其他公益岗位补助标准不统一，标准调整机制也未明确。覆盖全区的包含替代产业发展以及相关人员就业安置在内的长效机制亟待建立。另外，涵养区的生态环境建设具有很强的外部性，生态服务如何计价，如何为生态服务这一特殊产品的提供者提供经济补偿尚待研究。
三、北京市生态涵养区生态补偿实行现状与存在问题
1． 生态补偿实施现状
《北京市“十一五”时期功能区域发展规划》，将门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五个区县的山区8747 平方公里划分为生态涵养区，确定生态涵养区的主要功能是为北京市提供生态屏障、水源保护和市民休闲旅游地点，产业发展方向是以“绿色农业”、“生态工业”、“休闲旅游业”等为特色的生态经济体系。该《规划》加强了对生态涵养区产业发展的限制和规范，同时在扶持政策上给以了多种倾斜，提出了要进一步完善涵养区生态补偿制度，制定扶持涵养区发展的经济援助政策，积极支持涵养区各项社会事业的全面发展。启动了生态建设利益补偿，补偿范围从山区林业拓展到山区的基础教育、公共卫生、农村道路等公共事业建设和社会保障支出［2］。
目前，北京市开展的生态补偿主要为: 一是对生态公益林的补偿，二是对自然保护区建设的补偿。2004 年，市委、市政府发布《北京市人民政府关于建立山区生态林补偿机制的通知》、《北京市山区生态林补偿资金管理暂行办法》、《关于推动区县合作促进生态涵养发展区协调发展的意见》、《关于科技促进生态涵养发展区产业发展的意见》、《关于鼓励社会力量参与生态修复的意见( 试行) 》等政策文件，要求对山区生态进行补偿。明确了“养山就业、规范补偿、以工代补、建管结合”的方针，确定了每年315 元/hm2 的生态林补偿标准，实现了山区农民由“靠山吃山”向“养山就业”的转变［3］。规定山区生态林补偿范围是: 经区划界定的山区集体所有的生态林，总面积为60． 8 万hm2，月人均补偿400 元，补助人数
全市近4 万人。至2005 年底，直接参加生态林管护的40614 个家庭年户均增收4700 多元。2009 年，市政府又下发了《完善山区生态林补偿机制的通知》，将生态林管护员公益岗位补偿标准由400 元提至440元，并确定今后每三年提高10%。目前，已有4 万多山区农民上岗务林，在使北京市森林资源得到了有效的管理和养护的同时，使山区农民得到了直接的实惠。自2003 年起，北京市每年拨付生态涵养区建设补偿费800 万元。2005 年至2007 年，加大了对生态涵养发展区公共支付力度，市政府固定资产投资共投入133 亿元，比前五年累计投入增加近一倍; 市财政对生态涵养区转移支付累计达到386 亿元，比前五年增加100 亿元［4］。实践证明，北京市对生态涵养区的生态补偿取得了很大成效，数百亿的政府投资有力促进了生态涵养区基础能力建设。同时，开展生态补偿可以有效调动各方面的积极性，能够把生态建设的相关任务落到实处。
2． 现有生态补偿存在的不足
缺乏长期稳定的生态补偿机制法规体系。北京生态涵养区的生态建设与环境保护应是一个相对稳定的长期任务，而目前的《北京市“十一五”时期功能区域发展规划》仅是一个针对2006 － 2010 年的五年规划，现有的《山区生态林补偿机制》也是2004 － 2010 年的临时性措施，由此建立长期稳定甚至动态增长的生态补偿基金就缺乏坚实的法律基础，不利于生态涵养区的稳定发展和北京市的整体协调发展。现有的补偿方式、范围、强度都不能适应新要求。一是目前北京的生态补偿途径比较单一，是以公共支付为主导的方式，没有有效利用市场机制的生态补偿方式，基本上就是一元化的政府财政资金投入，以公共财政资源进行生态补助。这种模式最大缺陷是不能将生态服务价值与生态补偿金联系起来，过度依赖公共财政资源往往会由于补偿资金不足而不利于生态环境的保护，进而导致生态服务价值的降低。二是现行补偿制度更多考虑的是“养山就业”，补偿途径主要是按面积和人头计算山区生态林补偿，由于尚未与森林经营质量和生态效益挂钩，难以体现出生态补偿的本来目的。三是补偿标准偏低。护林员440 元/人月的补贴标准，已明显低于后来实行的农村保洁员、公路管护员的500 元/人月的补贴标准，根本无法调动林农的积极性，对维护生态林，稳定生态服务价值不利。护林员工作艰苦，劳动强度大，其补贴标准需适时适度提高。
四、生态补偿的内涵与原则
1． 生态补偿的内涵
生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统的服务价值、生态保护成本和发展机会成本，综合运用政府和市场手段，调节生态环境相关者之间利益关系的公共制度安排［5］。生态补偿由生态服务价值付费和生态环境保护补偿及生态环境破坏收费三部分构成，以生态系统服务价值、生态保护成本、生态恢复成本及发展机会成本等为补偿标准核定依据，运用政府经济政策和市场调节手段，向因保护生态环境而使自身利益受损者进行补偿。明确生态补偿的收支方，对享有和使用生态服务者收取补偿费用，而对生态建设与环境保护者及相关利益牺牲者支付补偿费用。生态环境作为一种公共产品，具有明显的环境正外部性效应。生态补偿是一种将环境外部效应内部化的经济手段。建立健全生态环境补偿机制，就是要使生态环境的外部成本内部化，形成生态环境的受益者付费、破坏者赔偿、建设者和保护者得到合理补偿的良性运行机制。北京市生态涵养区的生态建设和环境保护是提供生态财富的活动，给北京市城区和开发区带来较大生态环境收益，受益地区理应通过转移支付的手段或通过“购买”生态效益的交易途径，对于生态涵养区因从事生态建设与环境保护所付出的代价及所受到的损失进行经济补偿，使其生态环境保护的外部效应内在化。
2． 生态补偿的原则
( 1) 公平性原则
生态补偿主体的确定可依据以下四个原则: 一是破坏者付费原则。行为主体对生态环境产生不良影响导致生态系统服务功能退化的应支付费用。二是使用者付费原则。生态环境资源占用者应向国家或公众利益代表支付费用。三是受益者补偿原则。生态服务功能受益者应该对生态服务功能维护者提供相应的补偿。四是保护者得到补偿原则。对生态建设和环境保护做出贡献的集体和个人应当得到补偿。
( 2) 科学性原则
补偿方式和标准的确定应具有科学性，应当综合考虑生态系统服务价值、保护成本、机会成本以及因保护而造成的损失等。同时还要考虑当前的社会经济发展水平和承受能力。
( 3) 动态性原则
生态补偿的标准要具有动态性，即不应仅设置一个简单的固定标准值，而是要根据不同阶段的经济发展水平和人民生活水平进 行适当调整。同时尽可能建立一种长效机制，特别是通过产业转型和生产与生活方式的转变，逐步实现生态保护地区的可持续发展。
五、北京市生态涵养区生态补偿机制的实施途径
( 一) 生态补偿的类型
生态补偿涉及到许多部门和地区，具有不同的补偿类型、补偿主体、补偿内容和补偿方式，而补偿实施主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心所在。按照实施主体和运作机制的差异，可将生态补偿分为政府补偿和市场补偿两大类型。
1． 政府补偿
政府补偿方式是目前我国开展生态补偿最重要的形式。政府补偿方式是以国家或上级政府为实施和补偿主体，以区域、下级政府或农牧民为补偿对象，以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式。政府补偿方式中包括下面几种: 财政转移支付、差异性的区域政策、生态保护项目实施、环境税费制度等［6］。
2． 市场补偿
在一些主客体十分明确的情况下，应充分发挥市场的调节作用，通过对生态环境资源的市场交易来实现生态补偿。市场交易的对象可以是生态环境要素的权属，也可以是生态环境服务功能。通过市场交易，兑现生态环境服务功能的价值。典型的市场补偿机制包括下面几个方面: 一对一交易、市场贸易、生态( 环境) 标记等。在市场经济条件下，要积极引入市场补偿机制，面向社会创立多渠道资金筹措机制，凭借市场经济手段缓解生态保护地区经费拮据的局面。
( 二) 北京市生态补偿机制的实施途径
北京市生态补偿方式应该逐渐由“单一输血型”补偿改变为“多元造血型”补偿。北京的生态建设与环境改善需要资金、技术和时间，继续加大政府投资是重要手段，但也绝非唯一选择。针对目前以政府公共财政支付为主导的单一生态补偿方式，今后更应该注重的是，如何发挥市场机制在生态补偿中的杠杆作用。北京市生态补偿机制的实施途径应在政府和市场两个方面进行完善: 一是健全公共支付模式，加大政府转移支付力度; 二是推行市场补偿模式，建立碳交易制度。
1． 健全公共支付方式
根据北京市生态涵养区的实际，可重点考虑建立以下生态补偿方式: 一是政府购买、财政转移支付、政策优惠、税收减免、发放补贴。二是根据对生态资源的利用与破坏情况，建立行业与区域补偿方式，如对能源消耗量大二氧化碳排放量高的行业收取补偿费，用以对生态建设与保护行业的补偿，对中心城区收取补偿费，用以对生态涵养区的补偿等。三是项目形式补偿。例如: 野生动物保护工程、天然林保护工程、京津风沙源治理工程、以及生物多样性项目和碳汇项目。四是设立生态涵养区生态补偿基金，对符合生态涵养区产业发展的创业项目提供低息甚至无息贷款，优先资助对生态环境保护有利的项目。生态补偿基金由基金管理委员会统一管理使用。此外，还可以考虑对直接受益部门征收补偿费和对二氧化碳排放企业和个人征收碳税等形式，拓展对生态涵养区的补偿路径。对北京市辖区内的森林公园、植物园、自然保护区等以森林为主体的旅游景点，在门票收入中提取一定比例补偿给生态涵养区的育林部门。征收二氧化碳税，碳税收入由北京市财政局直接补偿给生态涵养区的森林、湿地、农田、湖泊等维护人员。
2． 强化市场补偿方式
( 1) 建立“碳源———碳汇”交易制度
中国环境文化促进会和中国发展战略学研究会社会战略专业委员会于2008 年发布的《中国碳平衡交易框架研究》报告［7］，建议在中国以省级为单位推行“碳源———碳汇”交易制度，并拟定了一套碳源量与碳汇量统计分析方法，用以省级区域碳平衡状况统计。北京市可以率先探讨建立北京市“碳源———碳汇”交易制度，主要是采用《中国碳平衡交易框架研究》项目组拟定的计算方法，对北京市16 区县的碳源、碳汇进行核定，对碳平衡状况做出统计，并以此为依据建立北京市“碳源———碳汇”交易制度，成立北京市碳基金管理机构。以计算得出的全北京市碳源与碳汇的差值占碳源与碳汇总量的比例为基线，超出均值的区县按所占比例缴纳生态补偿金，低于均值的区县按照所占比例获取生态补偿金。如某区县的碳源总量高于碳汇总量，应按超出部分的比例，支付现金到北京碳基金管理机构，并用于补偿碳汇贡献大的地区; 如某区县碳源总量低于碳汇总量，可按比例数额对其实施生态补偿，用于鼓励生态保护和生态修复以增加碳汇。碳排放量高的城市核心区在享受生态效益的同时，拿出一部分经济效益，对碳汇贡献大的生态涵养区进行补偿。“碳源———碳汇”交易制度实际上是将碳汇吸收能力作为一种收益手段，利用北京市各区县碳源和碳汇拥有量的差异，通过有效的交换形式，形成合理交易价格，使生态服务从无偿走向有偿，真正实现市场机制下以生态服务价值为依据的生态补偿模式［8］。
( 2) 建立二氧化碳排放权交易市场．
可在“碳源———碳汇”交易制度下，建立二氧化碳排放权交易市场。首先，由政府部 门确定出北京市的二氧化碳控制目标，采用《中国碳平衡交易框架研究》项目组拟定的计算方法核定北京市碳汇量，根据二氧化碳控制目标和碳汇量，计算北京市二氧化碳最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干单元，即若干排污权，这种排放权由许可证来代表。其次，政府选择不同的方式分配这些权利，如可以通过公开竞价拍卖、定价出售或无偿发放许可证的办法实现二氧化碳排放权在不同区域和排放源之间的分配。第三，政府通过建立二氧化碳排放权交易市场，使这种由许可证代表的排放权能合法地买卖。第四，政府也可以将代表二氧化碳吸收能力的碳汇量分割成若干单元，即若干二氧化碳吸纳单元，通过公开竞价拍卖或市场贸易或一对一交易的形式，对碳汇量进行买卖交易，可用购买的碳汇量置换或替代二氧化碳排放权。在二氧化碳排放权交易市场上，排放者会从其自身利益出发，自主决定其节能减排程度，从而买入或卖出二氧化碳排放权。
六、完善北京市生态涵养区生态补偿机制的政策措施
实施生态补偿应以政府为主导、市场调节为辅助，法律保障为前提。无论是政府财政转移支付还是市场调节手段的生态补偿，都需要通过立法和制定政策等制度安排，确立其方针原则、实施模式及机制。北京市应对生态涵养区制定系统的生态补偿政策，这些政策设计可考虑以下方面:
( 1) 增加对生态涵养区的财政转移支付。在财政转移支付中，增加对生态涵养区用于公共服务和生态补偿的部分，逐步使当地居民在教育、医疗、社会保障、公共管理、生态保护与建设等方面享有均等的基本公共服务。
( 2) 加大对生态涵养区生态环境保护项目的投资力度。将国家安排的国债资金建设项目优先用于生态涵养区的公共服务基础设施建设和生态环境保护，政府财政对这两类项目建设银行贷款给予财政贴息。
( 3) 生态涵养区实施生态优先的政绩考核体系。完善政府绩效评价和政绩考核制度，对生态涵养区要突出对生态环境保护的绩效评价，主要考核生态环境保护的业绩，弱化对经济增长、城镇化水平的评价与考核。
( 4) 以生态涵养区为平台整合现有的生态建设项目。首先是建立生态涵养区建设协调机制，在政府的组织下，以保护生态涵养区主导生态功能为目标，农、林、水、土、环保等部门各司其职，相互协调与配合，共同促进生态涵养区建设。其次，要求各项生态建设工程优先在生态涵养区开展，在生态涵养区管理机构的统一管理下，按照维护和改善生态涵养区主导生态服务功能的需要，统筹安排森林保护、水土保持、防风固沙和湿地保护等生态建设项目。
( 5) 科学确定生态涵养区生态补偿标准。生态补偿标准的确定方法有很多，比较常用的有生态系统服务功能价值法、机会成本法、意愿调查法、市场法等。目前应用最多的方法是市场法和意愿调查法。在实际操作中，可根据北京市的实际情况，特别是经济发展水平和生态环境现状，参照上述方法，通过协商和博弈确定当前的补偿标准。同时生态补偿是一个动态过程，需要根据生态环境保护和经济社会发展的阶段性特征，适时进行相应的动态调整。近期，应加强研究制定以下政策措施: 研究制定《北京市生态涵养区生态补偿管理办法》等生态补偿地方法规，将具有完整且普适性的生态补偿法律制度或操作规程纳入其中; 持续加大对生态涵养区公共预算投入比例; 规范与改进市级财政纵向转移支付制度; 加大对生态涵养区的生态环境保护项目的投资力度; 建立一套切合实际的财政转移支付激励和约束的规范机制; 提高生态公益林补偿标准及扩大覆盖面，完善生态涵养区生态公益林效益补偿机制; 研究建立北京山区生态产业体系及财政支持保障制度; 引入市场机制，实行生态涵养区社会性收费制度; 尝试推行生态涵养区集体林权制度改革; 建立区际生态补偿专项基金模式的横向生态补偿机制; 建立面向社会的稳定增长的生态涵养区生态补偿专项基金; 研究建立生态补偿基金的分级分类使用制度; 研究建立生态补偿受益人员识别机制; 研究建立科学的生态投资利益联结和分配机制; 建立生态损益价值的评估机制及纠纷协调处理机制; 建立生态涵养区生态优先的政绩考核体系等。
参考文献
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