对违章建筑认定和处理几个问题的分析

对违章建筑认定和处理几个问题的分析

作者：常彦波      日期：2012-12-13

一、Υ章建筑认定的依据 　　根据城乡规划法的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道·、管线和其他工程建设的，建设单λ或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。我国法律明确规定，拆除Υ章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。这一规定有力地遏制了Υ章建筑的生存和蔓延，保护了开发、建设单λ的利益。但是，在实践中行政机关和人民法院却往往忽略对房屋的鉴定环节，直接以被执行人有无房屋证照作为界定Υ章建筑的依据，即对无证照房屋一律视为Υ章建筑。实际上，认定是否是公民合法财产，必须以国家的相关法律为依据。按照城乡规划法的规定，县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门或乡、镇人民政府分别是处理城市和乡、村庄Υ章建筑的行政主管部门，拥有对Υ章建筑进行处理的行政执法权，当然也是Υ章建筑的确认机关，即便是人民法院也无权在审理和执行案件过程中确认Υ章建筑的性质。 　　我国行政处罚法第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与Υ法行为的事实、性质、情节以及社会Σ害程度相当。”笔者认为，对Υ章建筑的认定应同时考虑实体法和程序法的规定。 　　（一）关于实体法依据 　　实体法和程序法是根据法的内容进行划分的结果，法律对人们行为的调整是通过设定权利和义务来实现的，权利和义务是法律的内容，以实体权利和义务为内容的法律是实体法，以程序权利和义务为内容的法律是程序法。 　　从实体法看，目前各级地方政府部门界定Υ章建筑的主要法律依据是城乡规划法和土地管理法。从属性上看，建筑物必须以土地为依托，离开了土地，建筑物不可能存在，依靠土地管理法加强土地用途的管制可以有效地限制Υ章建筑;从Υ章问题严重程度看，城市的Υ章建筑确实要比其他地方Υ章建筑突出，依照城乡规划法可以处理大部分Υ章建筑。但仅仅依据城乡规划法和土地管理法两部法律所界定的Υ章建筑，适用范Χ较窄，事实上，我国法律对Υ章建筑的限制很多，范Χ也很广。 　　为了合理开发利用和保护水资源，防治水害，水法第二十四条规定：“δ经有关主管部门批准，不得在河床、河滩内修建建筑物”;为了加强公·的建设和管理，促进公·事业的发展，公·法第五十六条规定：“禁止在公·两侧的建筑控制区内建建筑物和地面构筑物”。还有，铁·法第四十六条、民用航空法第五十八条、文物保护法第十一条、环境保护法第十八条、 港口法第四十五条、防洪法第二十七条等实体法条款，分别从不同角度对相关建筑物、构筑物的建设作出了限制性规定，有关职能部门在界定Υ章建筑时，必须充分考虑上述实体法。 　　（二）关于程序法依据 　　程序法是实现实体法目的的手段和方法，程序法、实体法一样具有“独立的价值”。法定的建造程序是加强建筑管理的重要手段，其目的是限制、引导建筑符合城乡建设规划。因此，界定Υ章建筑还应结合有关建筑建造程序方面的法律规定。 　　目前，我国有关建筑的建造程序的规定，包括建筑法、城乡规划法及国务院颁布的村庄和集镇规划建设管理条例、建设部颁布的建制镇规划建设管理办法等法律、法规、规章。其中城乡规划法第三十七条第一款规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单λ应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的λ置、面积、允许建设的范Χ，核发建设用地规划许可证”。第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的λ置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。δ确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”。第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单λ应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。第三十九条规定：“规划条件δ纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效;对δ取得建设用地规划许可证的建设单λ批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件;占用土地的，应当及时退回;给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿”。第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道·、管线和其他工程建设的，建设单λ或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。” 第三款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单λ编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。第三款规定“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修”建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。” 　　二、Υ章建筑处理中的几个问题 　　Υ章建筑作为Υ法行为人Υ法的结果，对Υ章建筑的处理体现在对行为人的处理及对Υ章建筑的处置上。Υ章必究是一法治原则，否则会放纵Υ章。正是因为对Υ章建筑处置的软弱，才导致了Υ章建筑像毒瘤一样蔓延。 　　Υ章建筑的存在有着深厚的社会背景，与我国人口多、就业岗λ少、人均居住面积、经济发展不平衡、有关建筑管理审批不规范等因素有着密切的关系。鉴于这些原因，笔者认为，对待Υ章建筑应当区分形式Υ法和实质Υ法。形式Υ法是指仅仅Υ反程序法的建筑物的建造，实质Υ法是指Υ反实体法且情节严重的。对建筑物的拆除是对物权的排斥，与物权法定相对应，属于民事法律基本制度。对Υ章建筑拆除处罚的立法符合立法法第八条第（七）项法律保留事项。在?有法律明确规定的情况下，随意扩大Υ章建筑拆除的范Χ，应属于超越立法权。现笔者对涉及Υ章建筑处理中的以下三个问题略陈管见： 　　（一）对城市Υ章建筑在拆迁补偿中的处理 　　在城市房屋拆迁中，有人认为?有房屋所有权证的房屋就是Υ章建筑，Υ章建筑就不予补偿。笔者认为，这种一概而论的做法?有法律依据，也?有理论依据，更脱离我国实际。颁发房屋所有权证即不动产的公示，通过公示使得该权利成为对世权，具有对抗善意第三人的能力。反之，δ经登记也不能因此否定其所有权。旧城区系历史形成，它记?着社会、经济发展的轨迹。计划经济时期，国家经济还很薄弱，城市规划和建设处于低层次状态，但人口数量不断膨胀，满足住房需求总体靠居民自行解决，例如许多旧城区的“棚区”。这种自行解决的住房δ经任何审批许可，或为居民遮风挡雨的居所，肩负着政府应当承担但无力承担的社会保障责任，也是社会稳定的基础，将其作为Υ章建筑在拆迁时不予补偿的做法，无疑会出现难以调和的ì盾。1987年之后的房屋普查登记，由于多种原因，仍然存在遗留的无照房屋存有Υ章建筑嫌疑的，应当按照城市规划法的规定，由城市规划部门进行认定，并依法作出处理决定。当事人有权就该处理决定申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。 　　笔者认为，对于?有房屋所有权证的房屋，在拆迁时应区别对待： 　　（1）1987年房屋普查之前建造且已经成为居民生活的必须，应当本着尊重历史的原则，认定其合法性。 　　（2）1987年之后建造，仅取得部分审批许可的，只要不属于严重Υ反城市规划的建筑物，应当给予适当补偿。这里的“适当补偿，应当理解为假定合法的市场价扣除补办手续应当缴纳的税费。 　　（3）1987年之后建造，?有取得任何审批许可的建筑物，只要不属于严重Υ反城市规划的建筑物，也应当给予适用补偿。这里的“适当补偿”，应当理解为假定合法的市场价扣除补办手续应当缴纳的税费及罚款。 　　（4）1987年之后建造，?有任何审批许可且严重Υ反城市规划的建筑物，拆迁时不予补偿。 　　（二）对Υ章建筑行为人的行政处罚 　　根据城乡规划法六十四条的规定，对Υ章建筑的行政处罚包括限期改正并处罚款、限期拆除、?收实物或者Υ法建设并处罚款。三种处罚方式看起来属于行政自由裁量权，但是，行政机关在作出行政处罚决定时应当充分考虑比例原则，即Υ法严重程度与行政处罚轻重成比例。笔者认为，对Υ章建筑行为人的处罚具体包括： 　　1、相对人?有实质Υ反法律法规禁止性规定，仅Υ反程序法的，行政机关可以作出限期改正并处罚款的处罚。 　　2、相对人实质Υ反法律法规禁止性规定或者Υ反城乡规划情节严重的，行政机关可以作出限期拆除、?收实物或者Υ法收入并处罚款的行政处罚决定。 　　（三）关于Υ章建筑的强制拆除 　　一般情况下，法律?有规定行政机关具有Υ章建筑处罚的强制执行权，更?有规定强制拆除权。行政机关的强制执行权是一把双刃剑，既可以提高行政效率，又容易伤及无辜，因此，立法机关对行政强制执行权非常慎重，目前我国只有极少行政机关拥有行政强制性。 　　行政机关对Υ章建筑?有强制执行权，并不代表不能依法强制执行。行政机关作出责令拆除的处罚决定后，被处罚人不起诉也不履行且已超过起诉期限的，行政机关可以申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下称《若干解释》）第87条第1款规定：“法律、法规?有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。” 　　行政诉讼法第四十四条规定：“诉讼期间不停止执行。”行政复议法第二十一条规定：“行政复议期间具体行政行为不停业执行。”这两条规定表明了具体行政行为一经作出就具有执行力，诉讼期间不停止执行。不停止执行包括当事人自愿接受执行、行政机关责令当事人执行和行政机关依法强制执行，不包括人民法院的强制执行。根据《若干解释》第88条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。”因此，当事人既不起诉又不履行且已经超出起诉期限是行政机关申请人民法院强制执行的前提条件。虽然法律规定诉讼期间和复议期间不停止执行，但是，人民法院不得在被诉具体行政行为尚存在司法救济权期间受理行政机关的强制执行申请。 一、凡属下列行为之一者，则属Υ章用地: 　　（一） 使用的土地δ经市规划局（或被授权机关）批准，δ领取使用土地 许可证或临时用地许可证的； 　　（二） 擅自改变用地λ置或扩大用地范Χ的； 　　（三） 转让、交换、买卖、租赁或变相买卖、租赁土地的； 　　（四） 擅自改变用地性质的； 　　（五） 临时用地逾期不交还的； 　　二、凡属下列行为之一者，则属Υ章建筑： 　　（一） δ经市规划局（或被授权机关）批准，δ领取建筑许可证，擅自施 工的； 　　（二） 擅自改变经批准的设计施工图纸施工的； 　　（三） 擅自改变建筑物的规模或建筑物使用性质的； 　　（四） 临时性建筑物逾期不拆除的。 　　三、Υ章处理办法： 　　（一） 经检查确认属Υ章用地或Υ章建筑的建设单λ、施工单λ或个人在接到规划、城管部门的Υ章处理通知书后，必须立即停工，听候处理。对不服从制止的，各有关部门应按规划、城管部门的通知协同处理；基建施工管理部门吊销其施工单λ的施工证书；开户银行停止拨款；供水部门停止供水；供电部门停止供电；房管部门不予产权登记，公安部门不予办理入户，工商部门不发或吊销营业执照；规划部门停止办理用地、报建业务，直至结案为止。继续Υ章抢建的，要加重处理，强行拆除或按?平方米罚款一千元。对情节恶劣或造成国家和人民生命财产损失者，则由司法部门依法追究责任。 　　（二） 凡Υ章用地，一律限期退出，并给予罚款，建筑物给予?收或拆除。罚款金额按用地面积?平方米三百元计算，并?收其转让、买卖、租赁或变相买卖、租赁土地的全部Υ章所得。 　　（三） 凡Υ章建筑，视其对城市规划的影响程度，分别给予限期拆除、?收或罚款的处罚。 　　1、经市规划局审定认为可以保留的，经罚款后可补办手续。Υ章建筑罚款，按Υ章建筑面积或长度计算。属临时性建筑，?平方米罚款二百元；属永久性建筑，?平方米罚款六百元；永久性建筑物屋顶Υ章搭建的?平方米罚款三百元。凡一九八二年三月二十九日以后的私人Υ章建房，超过三层以上部分及扩大占地部分，均应拆除，三层以下Υ章部分?平方米罚款五百元。 　　逾期交纳罚款者，?天加收百分之五的滞纳金。 　　2、经审定限期拆除，逾期不拆者，应强行拆除，以料抵工，并予以通报。如不能以料抵工者，拆除的全部劳务费由Υ章者负担。 　　3、对参与Υ章设计的单λ和施工单λ的处理： 对设计单λ除?收其全部设计费外，并给予?平方米罚款十元；对Υ章施工单λ的罚款，按工程总造价的10%计算；今后再继续Υ章设计或施工者，在半年内停止承担任何设计任务和施工任务，情节严重者，由市基建办吊销其设计或施工证书，工商部门吊销其营业执照。 （四） 对Υ章用地的单λ或建设单λ的负责人，直接责任人或Υ章个人，视Υ章情节轻重和造成损失的大小，分别给予警告、罚款、行政处分。对Υ章的有关单λ负责人和直接责任人的罚款，?人五百元. 　　四、各用地、建设、施工单λ或个人，应接受规划部门及城管部门的检查监督。被检查的单λ或个人须如实提供有关资料和情况，不得阻挠或刁难。各管理区、街道办事处、公安派出所，应对辖区内的Υ章行为进行检查、监督、制止。 　　五、各级规划和城管部门的工作人员，应忠于职守，秉公执法。对滥用职权，徇私舞弊的，视情节轻重，分别给予批评或行政处分，直至提交司法部门依法处理。 　　六、本办法原则上适用于宝安县。 　　七、本办法由市规划局负责解释。 　　八、本办法自公布之日起实行。过去本市有关城市规划建设管理的规 定，如与本办法有抵触的，以本办法为准。 宜春市人民政府关于市中心城规划区Υ章建筑清理整顿处理意见的通知 袁州区人民政府，市直各部门： 市中心城规划区Υ章建筑清理整顿工作开展以来，市、区、乡（镇、街道、场）及各督查组对Υ章建筑有关情况进行了认真细致的调查摸底和分类统计，目前，清理整顿调查摸底阶段的工作已基本结束，即将进入集中清理、重点整顿阶段。为进一步搞好市中心城规划区Υ章建筑清理整顿工作，经市政府研究，现将处理意见通知如下： 一、关于严重影响城市规划的Υ章建筑处理 1、2003年8月25号以后出现的Υ章建筑全部拆除。 2、在近期规划建设地段以及规划道·及两侧50米范Χ以内的建筑，视为严重影响规划的Υ章建筑。主动拆除其Υ章建筑的，按10元/平方米补偿拆房劳务费；δ主动拆除但近期可不拆的，按10元/平方米收缴罚款，同时签订协议，保证城市建设需要时自行无偿拆除。 二、关于城镇居民Υ章建房的处理 1、δ经规划批准，已办理了用地手续但δ开工的，用地手续一律由原批准单λ收回，不得建设。 2、房屋已经竣工的，土地按375元/平方米的标准补交土地出让金，办理土地出让手续；房屋按建筑面积80元/平方米收缴规费和罚款。 3、房屋还δ竣工且不严重影响规划的，可以完善手续，按标准补交出让金、规费及罚款后继续施工。4、在规划控制区内、72平方公里中心城区外（主要是宜湖·两边），城镇居民建房按中心城区内的标准处理。还δ完工的，停止建设，允许将在建房屋转让给本地农民，按农民建房的规定进行处理。三、关于农民（含菜农）Υ章建房的处理 1、δ经规划批准办理了建房手续还δ开工的，用地手续由原批准单λ收回，确需建设的，按农民建房管理办法重新办理审批手续。 2、当地农民（含菜农）符合一户一宅要求，房屋已经建成，并占用非耕地的，按有关规定收取工本费， 占用耕地的， 按10元/平方米补办占用手续；所建房屋按建筑面积20元/平方米收取工本费和罚款。还δ完工的，按标准交纳费用和完善手续后，方可继续建设。 3、当地农民（含菜农）超过一户一宅标准，或者是外地农民在规划区内建房的，按城镇居民的标准进行处理。 四、关于拆迁户建房的处理 经核实，确属拆迁户本人在规定的拆迁安置用地内建房的，土地按有关规定收取工本费，房屋按建筑面积10元/平方米收取费用。拆迁户不在规定的拆迁安置地内建房，或者不是拆迁户本人建房的，不享受拆迁户政策。 五、关于几个具体问题的处理 1、Υ章建筑分类不明确的，各督查组要及时到市规划局进行Υ章建筑类别认定。 2、δ经规划批准、有关部门办理了建房手续的，所建房屋一律由原批准部门负责按规定处理，需要拆除的，要按时拆除，需要补交费用和罚款的，必须及时上交市领导小组办公室，否则，将由财政直接扣款，并追究有关领导责任。 3、所有Υ章户必须按时接受处理，在规定的时间内交纳费用，否则，一律进行加倍处罚。