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“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”的表述刚刚出现在十八届三中全会，安徽省就传来20个县、区将开展农村综合改革示范试点工作的消息。据报道，试点地区今后农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，而且在可见的未来，还将建设统一的城乡土地交易市场。 中国土地制度最大弊病之一就是城乡二元分治，在这个制度下，农民集体所有的土地除了用于宅基地和乡镇企业之外，不能够用于其他建设用途，也正是如此，产生了所谓的“同地同权”问题——— 为什么农民集体所有的土地却不能够由农民自己决定其建设用途，非得收归国有之后再另行出让？因为一旦收归国有，那么农民获得的补偿极低。按照《土地管理法》第47条的规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。在现实中，一亩地所能获得的征收补偿款大约为3万元以内。 从这个角度出发，安徽的实践值得期待。改变建设用地的供应模式，让集体土地直接入市，那就意味着农民可分享土地的非农化和城镇化所产生的收益。 但这就足够了吗？在我看来，如果只解决农地的入市问题，恐怕对于农民土地财产权利的保护没有多大改进，甚至某种情况下还可能激化矛盾——— 不是农民和政府，而是农民和集体之间的矛盾。一个简单的疑问是，集体所有的土地流转之后产生的收益归谁所有？是农民、村集体，还是农民和村集体共同所有？在现有制度下，谁获得收益并没有一个清晰的答案。以农地征收补偿为例，绝大多数人都会想当然地认为征地补偿款应给予失地农民。但从法律上来看，问题并不那么简单。《土地管理法》第47条对农地征收的补偿费用列出了具体细目，即土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。但这些费用归谁所有，如何分配？按《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。” 但在具体的运作过程中，由于土地承包三十年不变，被征收土地的补偿款往往归属于原来的承包人。不过对于那些集体留置土地的补偿款，则存在很多分歧。法律没有统一规定，各地做法也不一致。有些省份规定农民可以获得补偿款，而且明确了村集体和农民的分配比例；也有规定村集体是补偿主体的；但更多省份则如《土地管理法实施条例》那样，并没有直接规定土地使用权人和所有权人的分配比例。正是由于法律的不尽详细，导致在征收补偿款分配过程中，村民和村民之间、村民和村集体之间纠纷不断，甚至还会产生谁是集体经济成员之类的纷争。 之所以会有这些纠纷，一个最为根本的问题是，在集体所有制下，集体和个人、个人和个人之间的权利义务界限并不清晰。个人在集体经济中所具有的权利，究其本源是基于身份而产生，这种身份可能是与生俱来，而不是像公司股东一样能够通过股份多少而明晰。这种身份权的一个重要特征就是要维护身份的稳定，只有其成员相对固定时才可以进行划分，但现代社会的流动恰又与此发生矛盾：一个已出嫁的村民还具有原集体经济组织成员的身份吗？这并不是一个简单的加减问题，而是涉及到农村集体经济和其成员之间权利的界限。 以往很多村民和村集体之间因为征地补偿款而发生的纠纷多属于此类。既然征地补偿时个人和集体之间可以因此而发生纠纷，那么今后土地流转时的收益又该归谁所有？个人和集体之间的契约该如何构建？ 如果说集体土地直接入市是从增量角度考虑农民的土地财产权利，让农民分享城市化的红利；那么明晰集体和个人之间的权利界限，就是从存量视角分配土地财产权。为此我建议，为了尽可能地减少个人和个人、个人和集体之间的纠纷，有必要对集体经济组织进行改组，无论是股份制还是合作制改造，总之必须明晰权利，否则，更多的土地流转收益则有可能只对少数人有利，而和多数农民无关——— 此前农民和集体之间因征收补偿款引发的纠纷就是前车之鉴。 |
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