论集体土地征用

[摘要] ：集体土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，在给农民集体或个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有的一种法律制度。但在具体的土地征用过程中，往往出现农民对土地的赔偿不满引起有关的纠纷，引起社会的不稳定。本文从我国土地征用制度的概念、特征谈起，对土地征用制度应遵循的原则、补偿安置中存在的问题，以及如何解决在土地征用中出现的利益分配问题的进行论述，使人们明白，土地征用是国家行为，国家应依法进行赔偿。但土地征用中“公共利益需要”应明确界定，从而可避免个别人或个别组织为私自利益而征用土地；现行的补偿标准无法体现地块的区位差异，补偿标准应更加灵活体现各地的区别，才能维持农民征地前的生活水平。尤其是土地收益分配和管理问题，即如何在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配问题，对征地补偿费的发放的监督力度不大的问题。上述这些问题的解决刻不容缓。现就我国目前集体土地征用制度存在的问题和相应立法建议略作一探讨。
[关键词]：土地征用； 集体土地 ；公共利益； 安置补偿；

在我国，土地实行社会主义公有制，也就是全民所有制和农民集体所有制。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。集体土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，在给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。但现实土地征用中出现的收益分配和管理问题，严重阻碍了国家的土地征用，影响了社会的稳定，阻碍了社会的发展。

集体土地征用制度的特征
一、征用土地的主体是国家

只有国家才能在国家建设征用土地的法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设的需要依法征用集体所有土地的权利。尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人，但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权。另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关，他们代表国家具体实施征地事宜。
    二、征用土地具有强制性
    国家建设征用土地并非民事行为，而是经国家授权并依照法律规定和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，与农村集体经济组织或者村民委员会的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并不是双方的自愿，而是基于国家的单方面的意思，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地，是行政命令。被征用土地的集体经济组织必须无条件的服从。

三、征用土地是公共利益的需要
    国家为了公共利益的需要，可以依法征用集体的土地。可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，交通运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的地事业。其二，是广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。
    四、征用土地必需对农民集体进行补偿
    国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。对被征用土地的适当补偿，是国家建设征用土地必不可少的条件。所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付。

集体土地征用制度的现实意义
   一、满足集体土地进入房产市场和城市发展的需要

在我国，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着一个农村向城市索取资金和城市向农村索取土地的问题。资源配置的经济学规律不可避免要使集体土地涉足城市房产市场，另外随着我国社会主义经济建设的快速发展和社会城市化的加速进行，城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求，填补需求缺口，城市除了向高空发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了。几十年来，土地征用制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。
    二、适应我国国情，保护农业用地的需要

我国是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家。集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任。随着人口的急剧增长与经济建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出。因此，国家将“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地，其短期经济效益确实十分明显，这成为导致我国耕地减少的直接原因之一。如果对农业用地改为房地产用地不加以限制，任其自由发展，势必影响到作为我国经济基础的农业，增加不安定因素。切记，保护好耕地就是保护我们的生命线。

           集体土地征用应遵循的原则
     一、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则
     十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。因此，各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要坚持：（1）加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地（2）要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地（3）要优先利用劣地，尽量不用良田（4）加大土地监察和土地违法行为地打击力度，切实制止乱占耕地和滥用土的行为，坚持高效集约用地。
    二、保证国家建设用地地原则
    国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从。 这不但因为征用土地是国家权力的行使，而且因国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是国家的最高利益，是全体人民共同利益的体现。任何人行使权利都不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对个人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益得体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地，解决好保护耕地和经济发展的矛盾。
    三、妥善安置被征地单位和农民的原则
    国家对集体土地征用，使农民集体土地所有权丧失，意味着农民对土地的使用收益的丧失。所以用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产；二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置；三是征用的耕地要依法赔偿；四是征地给农民造成的损失要适当补助。是农民不会因为国家征地而降低生活标准。
    四、谁使用土地谁补偿的原则
    土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付。这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿费用是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
                  集体土地的补偿安置问题

   补偿，是征地工作中极为重要的一环。。因其涉及到国家、集体、和个人利益。所以，在征地补偿安置中，一定要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民的生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益，只有这样才能使征地工作顺利开展。
    一、征用集体土地的补偿原则
  （1）保持被征地农民原有生活水平不降低原则。土地是农民最基本的生产资料，征用农民的土地等于剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应使被征地农民的生活水平不降低为原则，以保障农民的利益不因征地而受损失 （2）按照被征用土地的原用途给予补偿的原则。征用土地的补偿标准和补偿范围不能因征用土地之后的用途改变而改变，而是按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围。这样的赔偿原则，农民是能够接受的。

 二、征用集体土地的补偿范围和标准
    征用集体土地的补偿费用包括三项内容（1）土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。（2） 安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。《河北省人民政府办公厅关于贯彻落实国家土地调控政策的实施意见》指出，无论征收耕地，还是征收其他用地、建设用地或未利用地，土地补偿费和安置补助费之和都不得低于被征土地所在乡镇耕地的前三年平均产值的16倍。    

三、安置剩余劳动力
    国家征用集体土地造成的多余劳动力，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位或全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。但就现在的情况看来，用地单位一般都是以补助金钱为主。
    四、土地补偿费用的处理
    土地补偿费用的问题，是当前土地征用中的敏感问题，因它涉及到农民的切身利益。国家征用土地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。但实际情况是，补助对象并非是农村集体的全体成员，而只是被征土地的部分农民。所以市、县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，对侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的要依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任，。
           我国土地征用中存在的若干问题及其对策
   我国现行的土地征用制度对保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：
    一、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定

我国《宪法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用；《土地管理法》规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。 “公共利益需要”的概念太概括，使人们易产生模糊感觉。

二、土地征用补偿问题

在土地征用中，政府强制性地取得集体土地所有权。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府征用土地。农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满。《河北省人民政府办公厅关于贯彻落实国家土地调控政策的实施意见》就指出土地补偿费和安置补助费之和都不得低于被征土地所在乡镇耕地的前三年平均产值的16倍，就是对现实征用问题的明确回答。    

三、土地收益分配和管理问题

在土地征用过程中产生的土地收益，为土地的所有权及使用权收益。这部分收益本来应该在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少，农民们对此意见很大。据有关部门统计数据表明，地方政府占用了补偿收益的可观部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞，到失地农民手中的补偿寥寥无几，难以维持他们现有的生活水平。

基于上述对我国集体土地征用的特征、现实意义、遵循的原则、补偿安置的分析，可以看出，我国的土地征用之所以不是那么当然的顺利进行，并不是因为人们抵制土地征用，而是因为土地征用中存在的弊端所致。所以“公共利益需要”应尽量明确地界定、从而可避免个别人或个别组织为私自利益而征用土地；我国《土地管理法》中明确规定的补偿标准，难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平，补偿标准应更加灵活体现各地的区别，才能维持农民征地前的生活水平；土地征用权的行使尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但行使审批权时应加强监督机制，从而避免在征地申报过程中出现弄虚作假的行为，维护国家整体利益；土地收益分配和管理问题，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配问题，应严格执行《土地管理法》实施条例第二十六条的规定——土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有的规定，对征地补偿费的发放要加大监督力度，应建议立法部门尽快制定《失地农民权益保障法》，使集体经济组织和农民个人的合法权益得到应有的保障，使他们因失去土地而得到的补偿真正的拿在自己手中，使我们的社会得到应有的和谐。

参考文献

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