《土地管理法》（修正案）的亮点与不足

8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议闭幕，《土地管理法》（修正案）获会议表决通过。

我认为，《土地管理法》（修正案）最大的进步或者亮点，并非“集体经营性建设用地进入市场”，而是征地制度的改革，首次土地征收的公共利益范围进行明确界定，并明确“保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”。

农地产权，最为关键的不是产权，而是行政权对产权的侵害，主要是征地。尽管我国54年宪法就提出了“公共利益”，但后来的相关法规并没有对“公共利益”予以界定，于是，征地过于宽泛，对农民的补偿算法也较为保守，在一些地方难以做到充分补偿农民利益，导致很多问题。

实际上，官方和学界关于“公共利益”界定的研究，早已非常充分，只是因为一些不确定和争议，至今才算是尘埃落地。这不仅是对农民利益的最大程度上的保障，也是真正缩小征地范围，推进城乡统一土地要素市场的重要基础，其改革的意义是深远的。

当然，与理想的相比，《土地管理法》（修正案）或许存在不足：

1.对于土地二元体制的突破不够，与城乡统一的土地要素市场的要求有不小的距离。其实，1996年开始的试点，使用的词语是“集体建设用地入市”，而今的词语是“集体经营性建设用地入市”，于是，农村众多的闲置或者低效率利用的宅基地等，依然是“僵尸资产”。这或许在一定程度上会滞后城镇化进程，延缓农民的规模经营。

此外，“集体经营性建设用地入市”的收益如何更合理的分配，也是需要慎重考虑的。

2.对“公共利益”的界定，有待精准。“成片开发建设”，并非公共利益。这可能留下某种“口子”。

3.关于征地的补偿，《土地管理法》（修正案）“以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定”，是对过去实践较好经验的认可，但与真正的“市价补偿”仍有很大的差距。

其中的“区片综合地价”，我在2005年的文章（刘正山.让市场法则说话——征地补偿标准的过去、现在和未来[J].中国土地,2005(10).）中就评价说，它只是“在一定程度上适应了市场经济的要求”，因为它并非“市价补偿”，更何况在执行中可能存在种种问题。即便是考虑到“农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用”，也不等于“市价”。因为，农地的市场价值是包括代际持续的。

（按：仓促短评，或有欠缺，仅供参阅）