远处的灯塔356 / 唧唧歪歪 / 清朝军机处与总理衙门

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清朝军机处与总理衙门

2013-11-25  远处的灯...

清王朝在行政机构设置上,有两个机构是历代所无的,一为军机处,这是集权的产物;一为总理各国事务衙门,则是开放的产物。
  
  军机处的前身可以追溯到康熙创设的南书房。南书房择词臣才品兼优者入值,充皇帝顾问,撰述谕旨。康熙此举,已有将继承自明制的内阁与清王朝传统的议政王大臣会议撇在一边的意思。雍正继位之后,弃南书房不用,另立军机处,时为雍正七年(1729),因西北用兵,皇帝认为原来的传宣承旨机构——内阁设于太和门外,有漏泄机密的风险,便在隆宗门内设置军机房,选择办事谨密的大臣入值缮写谕旨,辅佐皇帝处理军机要务。后军机房改称办理军机处,成为定制。
  
  军机处诞生于战时,具有战时体制的特色,同时也因袭了南书房的皇帝机要秘书处性质。严格来说,军机处并不是一个在编的官僚机构,因为它不设正式的衙署,只有一个简单的值班场所,称值房;也不置专官,军机大臣(政务官)与军机章京(事务员)均以原官兼职入值的名义进入军机处,既无品秩,也无俸禄,人选完全出自皇帝的自由意志,皇帝想叫谁入值,谁就是军机大臣;皇帝当然也可以随时叫军机大臣退出军机处,回到本衙门,不需要经过任何程序。总之皇帝召之即来,挥之即去。军机大臣的职务也只是承旨办事,只供传述缮撰,而不能稍有赞画于其间,晚清的梁任公干脆将军机处比喻为写字机器军机大臣之奉上谕,则如写字机器将留声机器所传之声,按字誊出耳。
  
  显然,清王朝创设的军机处跟汉唐两宋的宰相机构完全不同——宰相为政府之首脑,执掌治理国家之大权,并接受问责。以君主名义颁发的诏书,须经宰相副署方能生效,否则便会受到群臣抵制。而政府的行政若出现失误,受台谏弹劾,则宰相要负起责任,引咎辞职。此为华夏传统的宰相责任制,与军机处有着天壤之别。即使跟明代的内阁制相比,军机处也是大异其趣:明内阁虽然也具有秘书性质,但明中后期的内阁已获得了一定的决策权,并且可以封驳皇帝的旨意;而军机处完全只能按照皇帝的意思传述缮撰,皇帝若说月亮是方的,军机大臣绝不敢在谕旨上写道:月亮有时候也是圆的。  

毫无疑问,军机处这样的机构,非常便于皇帝乾纲独断。也因此,军机处虽是因西北用兵而设,属于临时性的机构,但战事结束之后,军机处并没有裁撤,反而保留下来,取代原来的内阁、南书房与议政王大臣会议,成为清王朝的权力中枢。如果清政府不是在十九世纪迎头撞上一个二千年未有之变局,军机处这一套机制大概还可以应付老大帝国的运转。但十九世纪,西方列强破门而入,甚至在咸丰十年(1860),英法联军还攻破北京城,咸丰帝只好带着后妃皇子、王公大臣仓皇北狩,留下恭亲王在北京与洋人交涉。
  
  咸丰十年年底,英法联军从北京撤走,恭亲王向远在热河的咸丰上了一道奏折,请求成立总理各国事务衙门,负责办理洋务:近年各路军机络绎,外国事务,头绪纷繁,驻京以后,若不悉心经理,专一其事,必致办理延缓,未能悉协机宜。这一建议获得咸丰批准,不过它的成立则是同治元年二月(18623月)的事了。此时咸丰已在热河行宫病逝,恭亲王与他的嫂子慈禧太后联手,以迅雷不及掩耳之势,发起政变,搞倒咸丰临终安排好的顾命大臣——肃顺集团,完成了一轮漂亮的权力洗牌,建立了同治体制:由慈禧垂帘听政,恭亲王主政军机处与总理衙门,开始洋务变法。
  
  总理衙门的组织机制模仿军机处,一切均仿照军机处办理,由恭亲王总领,设总理大臣、总理大臣上行走、总理大臣学习上行走及总办章京、帮办章京、章京。行走,即带有入值性质,非专官。其职权最初为主持外交与通商事务,似乎是一个外事机构,但晚清之世,外事牵动内政,开放拽着改革跑,外交势必牵涉到通商,通商势必牵涉到洋务实业,办洋务势必牵涉到培养新型人材,养人材势必牵涉到公派留学生,形成变革的连锁反应。所以,大凡修铁路、开矿山、办工厂、办学校、公派留学生等事务,都归总理衙门管辖。为强化总理衙门的权力,恭亲王还建议由军机大臣兼领总理大臣:军机承书谕旨,非兼领其事恐有歧误,请一并兼管。总理衙门实际上已经是领导洋务运动的决策与执行班子。晚清出现的同治中兴,即由总理衙门统率的洋务变法所启动。  

如果说,新设置的总理衙门为晚清的近代化转型提供了驱动力的话,那么原来的军机处则构成了清王朝在政制上脱胎换骨的挡路石。清末议改官制,慈禧即定下五不议的基调:军机处事不议,内务府事不议,八旗事不议,翰林院事不议、大监事不议。后面四个不议无关紧要,唯军机处事不议,新政便无从展开。清末新政的目标是建立责任内阁,但军机处与责任内阁的距离实在太遥远了,如果说,华夏传统的宰相负责制距责任内阁制还有最后一公里的话,明内阁跟近代责任内阁至少有一百公里距离,被梁启超比喻为写字机器的军机处就更不用说了。
  
  宰相副署权是责任内阁的逻辑起点。用任公的话来说,西方君主立宪国的国务大臣副署之制,是为明大臣之责任,代君主负行政责任,大臣认为不当发布之诏敕,可以拒不副署争之不得,则辞职耳。光绪三十四年(1908),清廷试图让军机大臣副署诏书,当时的资政院议员便提出疑问:副署之事是否与各国副署相同?上代君主负责任,下对资政院负责任?问得前来资政院接受质询的军机大臣朗贝勒不知所措:方才这位议员所说的话,本大臣听不甚懂。如果是副署问题,将来可用文书答复。最后军机处的答复是,军机处乃照旧制行事,无责任可负。这个答复并没有说错,因为军机处跟责任内阁确实是风牛马不相及的两回事。
  
  清末十年新政最终在辛亥年折戟沉沙,固然是革命风起云涌的原故,也是军机处所代表的清王朝皇权专制传统太过于顽固所导致,这一政体要更新为责任内阁制,非对满清皇权加以伤筋动骨的改造不可,有切肤之痛的清廷自然对新政欲迎还拒,拖拖拉拉,走一步,退大半步。最终错失转型的良机,大失人心,连一直不肯以皇室为射鹄的保皇派梁启超,也对清廷心生绝望。辛亥年若非原来的立宪派纷纷倒戈,区区革命党人又安能成事?

 

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