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集团公司法律风险防控体系建设构想 李张威  光阴荏苒，从郁郁葱葱的珞珈山走进生机勃勃的交通集团已然过了一个春秋。承蒙领导错爱，在集团公司的这一年，辗转于建设办、营运公司和法律事务部，让我很快的融入了集团公司这个大家庭，也迅速从一名学生成长为一名员工。 过去一年，恰逢集团公司制定和下发《法制工作三年目标》、全面构建的风险防控体系之际，自诩为法律人士的自己，也在耳濡目染中对集团公司法律风险防控建设产生了一些认识和看法。 一、 集团公司法律风险防控体系建设现状 虽然加入集团时间不久，但仍然可以深刻感受到，近年来集团公司对法律风险防范越来越重视，积极推进相关机制体制建设，风险防控体系初具雏形。主要体现在以下方面： （一）法律风险防控工作架构初步建立 总法律顾问制度建设是实践“市场经济就是法制经济”这一命题的关键举措。应国资委要求和管理实际的需求，集团公司积极制定了总法律顾问制度建设方案，于去年配备了专职总法律顾问，并初步落实了总法律顾问职责和工作流程，从机制上、制度上落实总法律顾问参与重大经营决策和重要经营活动。 法律事务机构及人员有所加强。集团公司本部在2005年就设立了专门的法律事务机构，配备了两名专职法律工作人员。所属单位虽然没有设立专门的法律事务机构，但全部明确了分管领导、承担法律工作的职能部门和兼职人员。各单位均聘请了律师担任法律顾问。 经过几年的努力，集团上下已经初步形成了总法律顾问牵头，内部专兼职人员与外部聘用律师相结合的法制工作团队，法律组织体系框架初步建立。 （二）法律风险防控工作机制相对完善 集团公司紧紧围绕“一主两翼”发展战略，积极探索法律风险防范手段，通过几年的努力初步形成了以集团公司董事会最终决策制度为核心、以一系列的审查、分级、授权等流程为手段的工作机制，确保了整个集团的依法经营。 规章制度方面。自2005年以来，相续出台了《集团公司法律事务管理暂行办法》、《集团公司合同审查办理细则》、《集团公司建设、养护合同分级管理制度》等一大批法律事务方面的制度。同时将法律审查作为规章制度制定的必要环节，确保制度的合法合规性。 合同管理方面。集团公司注重合同管理的合规性，结合“一主两翼”的业务特点，建立了高速公路合同分级管理体系和签办单制度，使合同管理上下明晰、权责对等。2011年底的合同管理专项检查工作可以看出，整个集团的合同招标、审查、登记、签章、归档等已初步实现流程化，并处于法律监督的受控状态。 重大决策方面。集团公司积极贯彻落实《安徽省省属企业实施法律意见书制度的若干规定》要求，努力发挥法务工作的事前防范职能，确保集团公司重大事项的法律论证与审查。目前，招标文件的审核、资产转让、企业重组、对外投资、对外担保等，都要进行前期合法性论证；涉及企业的分立、合并、破产、解散、增减资本、重大投融资、重大担保等重大事项，都要求法务部或者外聘律师出具法律意见书，分析法律风险，明确法律后果。 （三）法律风险防控工作成效明显 风险防控的出发点和落脚点在于通过一些列手段减少风险、控制风险、化解风险。集团公司实施风险防控体系建设以来，工作成效明显。 经营决策方面，因违法经营或决策不当导致的法律风险完全杜绝，高速公路建设和营运领域从未发生重大法律事故；经营性子公司虽然难于避免法律纠纷，但是总体情况处于可控状态，没有明显违法违规现象发生和因重大法律风险而导致损失。 合同管理方面，几年来集团公司本部的合同法律审查工作做到了全覆盖，所审查合同涉及工程设计、监理施工、机电、养护、股权转让等集团业务的所有领域。业务实践证明，经过审查的合同大部分都没有出现合同文本的法律问题。同时分级管理制度也有条不紊开展。 权益维护方面，实施风险防控体系建设以来，集团公司取得了颍上轮船系列案件和铜黄高速13标维权案，挽回经济损失数千万元，2007年至2010年通过诉讼等方式追回老委托贷款600万元，2011年接连取得了对蚌埠运输公司和铜陵汽运公司诉讼的胜利，总标的达300多万元，2012年又成功回收芜湖交通石油公司老委托贷款60万元。其他纠纷案件也大都能够圆满解决。极大的维护了公司合法权益。 二、 法律风险防控体系建设薄弱环节 经过多年的不懈努力，集团公司已经初步建立了事前防范、事中控制、事后补救相结合的法律风险防范体系，有效提高了依法决策和管理水平。但同时仍然存在着一些问题和薄弱环节。主要表现在： 一是法律思维尚未完全形成、法律风险意识有待提高。，意识是行动的前提，只有具备高度的风险意识和统筹兼顾的法律思维，才能真正实现风险防控。而事实证明，覆盖全集团的法律思维尚未真正形成，功利主义和经济思维在与法律思维的博弈中仍占据上风，所属单位因片面追求经济利益或急功近利而忽视风险防范的情况偶有发生。 二是工作架构有待加强，法律顾问主动参与意识不够。虽然集团公司设置专职总法律顾问、法律事务部，但所属单位机构建设相对滞后，法务队伍力量单薄，尤其是缺乏高端法律人才，例如我们公司发行债券、融资上市等许多金融类法律业务均只能依靠外聘律师。同时无论是外聘律师还是法务人员，其工作与经营管理的融合度均不够，往往是被动参与和事后补救，缺乏主动出击的精神和创新的防控手段。 三是决策参与缺乏制度保障，法务与经营融合度不够。法制工作融于企业经营管理之中，是提升法律风险防控水平的重要手段。目前，我们的管理制度和机制设计上，很多没有将法律风险防控考虑进去，往往在签署合同的最后时刻才想到法律审核，或是出现法律纠纷时才想到外聘律师，很多时候法律风险防控仍游离于经营管理工作之外。 四是纠纷管理有待细化，过分依赖外聘律师现象严重。集团公司法务人员对纠纷案件的介入和指导不够深入，过分依赖外聘律师，对已发生纠纷经验教训的总结工作开展不够，未能充分利用前车之覆作为后车之鉴；同时诉讼案件的登记、跟追、督促、协调、归档工作也不够细化。 三、 法律风险防控体系建设工作畅想 随着依法治国的深入开展，社会的法制意识和维权意识不断提高。在集团公司进入转型发展的关键时期，蕴藏着大量的法律管控需求，如果法律风险防控不及时跟进，就有可能引发法律风险，甚至可能引发企业经营管理的重大危机。 在这一背景下，进一步形成覆盖整个集团的法律风险防控体系并切实发挥其作用，有利于推进集团公司“十二五”发展规划的顺利实施和集团公司的发展壮大。法律风险防控体系构建概括起来就是“围绕一个核心，推进三项工作”。其中，以完善集团公司法律风险防范体系为核心，是风险防控工作的出发点和落脚点；“三项工作”分别是培育法律思维、推进机制建设、加强法务与经营管理融合度三个方面，是风险防控构建工作的基本要求。 （一）培育法律思维，是构建法律风险防控体系的前提 风险防控的本质归根结底还是意识问题，自古以来，由于受到中国传统法治思想的影响，法律更多的被当做一种事后救济的制度工具，在企业管理中也成了一种补救工具的代名词。然而在社会主义市场经济日益成熟的今天，法律已不仅仅是一种补救工具的代名词，而是成为一种社会调控的手段，它阐释了平等、诚信、公平等原则，提倡将纠纷消灭在产生之前。据此，发掘法律作为社会调控手段的深刻内涵，与企业管理制度有机结合，在企业管理中渗入全面的法律思维方式，是建立企业法律风险防控体系的应有之意。 近年来，在集团公司的不断要求和诉讼的压力下，各单位经营人员的风险意识虽有很大提高。但仍然滞后于公司业务发展的需要。构建防控体系的第一要务是培育法律思维和风险意识。 法律思维培育领导先行。一个单位的法制工作水平，首先在于领导的法律意识。因此领导班子成员应该主动带头学法、守法、用法，做到依法决策、依法经营、依法管理，为本单位营造良好的法治氛围，逐步形成领导带头、员工参与，上下一致的学法用法氛围。 积极推进法律思维建设。根据集团公司的特点，提升经营人员的法律思维途径主要有以下方面：一是加强普法教育工作，把与集团公司经营息息相关的《公司法》、《物权法》、《招标投标法》、《劳动合同法》等法律法规进行经常性的培训，集团公司在所属单位领导人和中青年干部培训中增加法律知识、依法决策经营能力等培训模块，多组织学习交通行业规范和国资监管政策，同时加强“以案说法 ”工作；二是定期开展法律业务交流工作，多邀请法官、知名律师、其它大型企业的法务人员与我们的经营人员进行法律事务的交流；三是建立考核制度，将法律风险防控作为一项绩效考核指标纳入年度考核当中，通过考核促进管理人员对其重视；四是注重业务流程中的法律“渗透”，法务工作与日常经营管理密不可分，在管理措施中逐步增设法律审查、法律提示和法律“会诊”等流程，可以在日积月累中对经营人员的法律意识起到培养作用。 深入开展“六五”普法工作。2012年是国家“六五”普法规划实施承上启下的一年，要在总结“五五”普法经验的基础上，按照国家“六五”普法规划以及集团公司“六五”普法工作安排，全面规划“六五”普法工作。各单位主要领导要高度重视，正确认识普法工作的重要意义，不能流于形式。普法计划要结合各单位实际情况，注重普法工作计划的可操作性、实效性，找准工作重点，具体落实普法规划的领导、组织、工作责任和考评等机制，要有经费预算等保障普法工作落实的措施，保证“六五”普法切实有效开展。 （二）推进机制建设，是构建法律风险防控体系的重点 风险防控体系的构建，一要靠一批懂法律、会管理的复合型人才来实施，二要一套严密和规范的法律业务流程来约束。人才建设与制度建设归结起来就是机制的建设，建设法律风险防控机制要从以下方面入手： 完善总法律顾问制度。总法律顾问制度是法律风险防控制度的核心，各单位尤其是重要子企业，应该按照三年目标要求，通过配备专人、领导兼任等方式确保总法律顾问落实到位。进一步明确总法律顾问定位、岗位职责和工作流程，保证总法律顾问出席或者列席董事会会议以及其他重大经营决策活动，为总法律顾问全面履行职责创造条件。 健全法律事务机构。法律事务机构是法律风险管控的“中心调度室”。三年目标明确指出，所有重要子企业要设立法律事务机构，法律事务繁重的单位要明确承担法律事务的职能部门并配备专职法务人员，其他单位也要配备法务人员；另外在确定职能部门的基础上进一步明确法律事务机构的职责、工作制度、流程，切实发挥法务人员在公司经营管理中的作用。 推进法务人员队伍建设。目前整个集团的法务力量薄弱，法律人员尤其是高素质的法律专业人才比较匮乏。应该按照三年目标要求，通过内部选拔、公开招聘、人才引进、对口人员培训等方式，将熟悉企业经营管理、具有法律专业知识的人员充实到法治队伍中来，注意加强总法律顾问后备人才培养，努力营造企业优秀法律人才脱颖而出的良好环境。另外，在与法律事务工作相关的岗位上，积极推进高速公路建设办“合同管理员”制度建设，推进高速公路管理公司的路产部门人员的“法务化”。 实现法律业务制度与流程化。集团公司以及所属各单位应该全面客观地识别和分析所面临的法律风险，统筹制定风险控制措施，并根据措施要求建立或完善相关合同审查流程、法律意见书制度、案件登记制度、外聘律师联系考察机制、法律预算考核制度等，从而构成一个全面的法律风险管理体系。该体系的运行在纵向上可以将法律风险的防范和控制延伸到企业经营管理由始至终的各个环节，在横向上可以将法律风险防范和控制的职责落实到整个集团的各单位、各岗位，最终形成法律风险管理的长效机制。 （三）提高法务与经营的融合度，是将风险防控工作落到实处的关键 法务与经营的融合度不够是困扰集团公司法律风险防控工作的瓶颈，很多时候法务人员与经营部门各自站在各自的立场思考问题，难于形成共识和切合，最终结果是法务人员认为经营人员不重视，经营人员认为法务人员瞎折腾。 当前情况下要改变这种现象，可以从以下两个方面入手：一是通过制度建设和考核监督，确保“三个审核到位”；二是创新防控手段，实行全员参与的量化防控。 首先，“三个到位”即规章制度审核到位、重大经营决策审核到位、合同审核到位。这是一个企业最核心的三大事项，只有通过制度建设将三项审核流程化、规范化，通过考核监督确保审核不流于形式，真正做到规章制度未经风险审核不适用，重大经营决策未经风险审核或审核不通过不执行，合同未经法律审核不签署，才能确保风险防控体系不空泛。 其次，之所以法务工作难于融入经营管理之中，是因为企业以商业利益为根本追求，带有逐利性的经济思维和理性的法律思维之间具有冲突性。要解决这一问题不仅要培养法律思维，还要创新防控手段和工作方法，寻找二者的切合点，实行全员参与的量化防控体系。 全员参与的量化防控体系建设主要分三步：第一步由法律事务部牵头，针对公司“一主两翼”发展战略，系统性的对高速公路建设、营运管理、经营性子公司进行风险识别，分门别类编制法律风险清单，并对风险清单进行量化等级测评，划分法律风险等级。第二步以风险清单和风险等级测评表为依据，分门别类绘制风险防控流程图，有针对性的制定相关规章制度，编制风险提示手册和防控工作指引手册，有针对性进行风险防控培训。第三步对法律风险分析和控制的实施情况进行评估，提出改进方案并进行完善。 实行全员参与的量化防控体系有利于对公司法律风险进行全面客观梳理，改变传统仅依靠内部法务和律师个人能力和经验识别风险的状况，避免法务部门识别的风险与经营部门实际防控需要相脱节。同时分门别类制作风险清单、量化风险等级并编制防范工作手册等进行风险防控，改变以往仅仅依靠法务或者律师被动防控的局面，可以使经营人员结合清单和防控手册主动采取相应措施，或者根据风险等级有选择性的进行经营决策。从而使得法律风险防控贯穿于生产经营管理各个领域始终，有力促进风险防控与经营管理的融合度，寻找法律思维与经济思维的切合点。 综前所述：法律风险防控体系建设的前提和关键在于法律思维和风险意识的培养，如果不能形成成熟的法律思维和敏锐的风险意识，即使有再强大的法律顾问队伍也无济于事。而法律思维的形成并非一朝一夕的事情，这又要求我们要不断通过制度建设、流程约束、奖惩鞭策、培训交流等手段，拓宽工作思路，创新工作手段，实现硬件建设和软件建设的有机结合，在推进机制建设的同时培育法律思维，在提升法律思维的同时促进机制建设，从而真正建立起强而有力的风险防控体系。 |
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