广和视点丨现代公立医院法律顾问制度建立与完善

zjshzq 2018-10-10

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随着国家医疗体制改革的不断深化，公立医院改革已步入深水区，亟需建立现代医院法人治理机制和管理制度。目前，一方面国内许多公立医院迅速发展壮大，成为了集医疗、教学和科研为一体的高级专业技术人员集聚地、业务收入上亿元甚至几十亿元的超大型综合性医院实体，另一方面基层公立医院则面临政府投资不到位、专业技术人员流失、医院运营出现困难等，并面临改制、重组等窘境。以上公立医院在发展运营过程中所积累的深层次问题和暴露出的法律风险亦日趋明显，这就要求公立医院管理层着手改变传统的医院管理思维模式，在构建现代公立医院管理制度时，需要重新思考、建立与完善能够满足时代发展需要的现代化医院法律顾问制度，强化医院法律风险的防控，为公立医院健康、可持续性筑建法律上的“防火墙”。

一、当前公立医院法律顾问的工作模式、利弊及存在的主要问题

（一）当前公立医院法律顾问的工作模式及利弊

“医院法律顾问”是指具有相关法律知识和技能，能够为医院提供法律服务的机构和人员的统称。一般情况下，公立医院法律顾问既包括医院内部内设的法制部门或法务岗，也包括外聘法律顾问，即律师事务所接受医院的委托指派专业律师团队或专职律师担任医院法律顾问，为医院提供法律服务。以上两种法律顾问服务模式各有利弊：

1、医院内设法制部门或法务岗是在医院院长或分管副院长的领导下，由医务科或具有法律知识的行政人员承担医院日常法律事务处理工作，其优点是相关人员熟悉医院管理制度和业务流程等，能够快速整合医院资源、协调各方力量处理法律事务，具有较强的执行力和依从性；弊端其一，由于内设法务人员是医院的员工，一些法律风险评估意见或不合规之处碍于情面、不便向院领导或医院同行指出；其二，业有专攻，医院法务人员在综合法律知识和非诉及诉讼法律技能等方面与专业律师（或团队）还存在一定的差距；其三，医院内部法务人员无法以“律师身份”完成诉讼或仲裁案件代理过程中的调查取证、出庭应诉等法律活动。

2、外聘法律顾问一般是指具有法律或医事法学背景及实务经验的专职律师或专业律师团队，其为公立医院提供法律服务优势在于：（1）一般来说，专业律师的法律知识较为全面、专业能力强、诉讼经验丰富；（2）外聘法律顾问作为体制外人，能够对医院不合规的人和事独立出具法律意见；（3）签约律师事务所或律师团队能够根据医院的实际需要，整合团队或律所资源，为医院提供全面的、多方位的法律支持。弊端其一，当下许多公立医院为节省费用成本，委托律师处理法律事务多为“事后”处理模式，即发生争议之后才委托律师进行处理，律师无法在“事前”参与法律事务处理、进行法律风险预警，并防患于未然；其二，若医院招聘法律顾问不具有医学或医院工作背景，医学知识欠缺，或不了解医院业务流程等，律师很难与业务部门进行有效沟通，切入案件问题实质，最后代理医院只能走诉讼案件程序，甚至还需要医院相关部门人员的配合才能完成法律事务处理（本文以下所称的“法律顾问”主要指医院外聘法律顾问，不含医院内设法制部门和法务人员）。

（二）目前公立医院法律顾问工作中存在的主要问题

1、公立医院选聘法律顾问缺乏制度性保障：医院法律顾问聘用多是院领导自行决定，或通过熟人、朋友、亲信的推荐。因为缺乏公开、透明的法律顾问聘用制度保障，招聘程序多不对外公开。因此，医院难以从社会上招聘既熟悉医院业务又懂得医院法律事务处理的优秀专业律师事务所和律师。还有些单位法律顾问跟着院长走，“一茬院长一茬律师”，院长换届，法律顾问也换人，难以为公立医院发展提供长期规范的法律服务。

2、医院领导观念未能与时俱进：重视医院业务发展，不重视医院合规管理及法治化建设，或缺乏资金支持或不愿意支付金额相对较高的律师费，或迫于形势聘请法律顾问“走过场”，或聘请法律顾问主要是参与医院医患争议处理。一般情况下，法律顾问充其量只是医院的“临时救火队员”、依法治院的“面子工程”。

3、法律顾问职责不清，并缺乏公平、公正的法律顾问工作评价机制，导致双方无法建立互利共赢的良性合作关系：每个公立医院的性质、级别及对律师工作的依赖程度各有不同，但许多医院在招聘法律顾问之前，并未结合自己医院的实际情况对医院法律服务事项进行全面梳理、明确其真正法律需求，从而导致聘用的法律顾问职责不清；或医院领导层不了解外聘法律顾问的工作职责、成本构成及市场行情等，一味压价图便宜，最后导致法律顾问无法保障法律服务质量；或缺乏公平、公正的法律顾问工作评价机制，医院不停地招聘律师，又“走马观灯”地在不停换律师，最后导致医院法律服务工作的连续性无法保障，双方也难以建立互利共赢的良性合作关系。

二、公立医院法律顾问制度建设的迫切性和必要性

“公立医院法律顾问制度建设”是指公立医院与律师事务所签订法律顾问合同，由律师事务所指派专业律师团队与公立医院法务部门或医务部门对接，为公立医院提供全方位、全流程的法律服务，从源头上帮助医院规避法律风险，并提高医院面对法律风险时的管控能力。如果将公立医院运营管理比作是一辆高速运行的“火车”，医疗服务质量就是医院健康发展的内在驱动力，而医院法治建设则相当于火车的导航仪和刹车装置，既要保障“火车”在正确的轨道上运行，关键时刻还能够及时刹车、防止“翻车事故”的发生。

（一）公立医院法律顾问制度建设的迫切性

公立医院法律顾问制度建设是国家建立现代公立医院管理制度的要求：2016年3月，中央全面深化改革领导小组会议通过了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，提出在有关单位普遍建立法律顾问制度是落实全面依法治国的重要举措，各事业单位应当注重发挥法律的作用，建立、健全与新形势相适应的相关工作规则与体制。2017年7月25日国务院办公厅《关于建立现代医院管理制度的指导意见》颁布，明确提出到2020年完成现代医院管理制度建设，基本形成维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制和决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的治理机制，推动各级各类医院管理规范化、精细化、科学化发展，基本建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度。以上文件规定提速了现代公立医院管理制度建设的进程，具有明确的时间表和紧迫性。在公立医院治理中“立柱架梁”的体制和机制建设，应当以公立医院具有高效、专业的法律服务团队为前提条件。

（二）医院法律顾问制度建设的必要性

1、医院法律事务涉及面广，具有多样性。医院运营管理中的法律服务内容既包括对医院重大决策、章程制定、发展规划、管理制度等进行风险评估、合规性审查，也包括医院对外各类合同、协议的审查修改，如药品、医疗器械、医用耗材等采购招标合同，对外合作协议、捐赠协议、建设施工、知识产权保护等约定；对内员工劳动人事聘用合同、医师多点执业协议等审查，还包括医院各类医学伦理审查、达标评审活动、法律培训等活动的参与，以及包括医疗纠纷在内的各类争议处理解决等。这就要求法律顾问能够以团队的形式或倾全律所之力为医院提供全方位、多层次的法律服务，以满足公立医院“科学发展、依法治院”的需要。

2、当下我国正处于社会转型时期，医院成为社会矛盾爆发的集聚地。医闹、暴力伤医事件、院感和公卫事件等不时地引爆社会媒体的关注，重大医疗违规、医疗商业贿赂、不正当竞争等事件亦频发不断。医患关系恶化、医院管理等问题最终都会演变为法律风险，导致诉讼案件不断增加、医院赔偿数额越来越大。以上法律风险具有种类的多样性与复杂性，但大多数公立医院缺乏相关的法律风险预警、评估、干预、处置机制，尤其在突发“公共事件”面前，更显得毫无“章法”、缺乏应对能力和处置经验，结果给媒体和社会舆论留下“口舌”，极大地影响了医疗行业的社会声誉。以上事件的发生，需要公立医院管理层重新思考、与时俱进，并转变管理理念，建立全面的公立医院合规运营机制、法律风险防控体系及依法、依规、快速、有效的医院危机公关处置机制。

三、构建公立医院法律顾问制度的意见和建议

(一)建立公立医院法律顾问制度和全方位、全流程、全周期的法律风险防控体系，保障医院健康发展，并最大限度地维护医院的合法权益。需要从以下两方面着手：

1、转变观念，首先需要完成“四个法律服务模式”的转变：（1）法律服务要从过去的事后处理“救火”向事前预防转变，即法律顾问要协助医院建立法律风险的“防火墙”；（2）从被动服务（应医院要求）向主动参与医院管理转变；（3）从过去单一服务模式向多元化服务模式转变；（4）从碎片化法律服务向为医院提供全方位、多层次法律服务模式转变：即从律所委派一名承办律师为医院提供法律服务，向团队化或集整所律师资源为医院提供法律服务的方式转变，以满足公立医院快速发展的多元化法律服务需求；从过去主要是代理医疗纠纷案件处理为主向全面参与医院管理转变，法律顾问的服务范围应覆盖医院管理的各领域及全部业务、职能科室。

2、改变法律服务方式，为医疗机构提供全流程的法律服务：以非诉法律服务中的医院合同管理为例：如签订合同前对相对人资格、资质审查--参与重大合同协商、谈判--进行合同条款审查与修改--规范合同审批、签署流程--协助执行归档或履约争议处理等，定期为医院提供常用的合同规范性参考文本，年终对医院全年合同、协议进行梳理、总结、指出问题、提出完善方案等。最终，协助客户在全院各个管理部门和业务领域建立“事先评估预警、事中控制减损、事后救济处置”的持续性合规管理和法律风险防控机制。

（二）建立公开、透明的法律顾问招聘制度和资金保障，明确法律顾问工作范围及评价机制，真正使“优者上、庸者下、劣者汰”，从而确保法律顾问有时间、有动力、有能力、有保障地为公立医院提供优质、专业、高效的法律服务。

1、公立医院应从自己医院实际情况出发，制定一套适合自己医院业务需求的《法律顾问招聘管理办法》、《法律顾问聘用合同》模板及《法律顾问工作评价反馈机制》。同时，公立医院还应参照目前政府法律顾问聘用有关费用的管理规定，将医院法律顾问费用纳入医院年度财政支出预算，以购买法律服务的形式给予保障，确保法律顾问团队的服务质量。

2、选择专业的律师事务所作为长期业务合作伙伴

律所作为医院法律顾问应与医院本身的规模相适应。医院在选择律所时，应重点考量律所的专业部门设置及综合服务能力。在一般情况下，大中型、综合性的律所或小型的专业律所具备较为严格的律师专业化团队管理机制。拟选的律所，一方面其综合类法律服务范围应能覆盖公立医院各部门、各领域需求，另一方面应具备处理与医院业务密切相关的专业能力，特别是其所选派的律师应为医事法律专业律师或熟悉医院管理方面的专业律师。唯有这样，才能满足公立医院全方位、多层次的法律服务需求，为医院建设和发展提供有价值的法律意见。

3、法律顾问聘用合同中应明确法律顾问的工作职责范围、服务响应、服务质量保证、利益冲突规定及保密安全等保障。法律顾问合同期限一般为3年左右或1+2模式。在法律服务合同到期之后，医院根据法律顾问上年度法律服务工作时间、服务响应、服务质量等进行综合评议，再决定是否续约和是否调整律师费用。

（三）大型综合性的公立医院应尝试建立医院总法律顾问制度

1、在西方发达国家，医院的法律制度比较完善。美国、英国等发达国家大型医院基本建立了医院总法律顾问制度或类似的合规管理机构或通过保险公司、医师协会为医师执业提供法律保障。同时，参照深圳市新成立的大型公立医院均建立了医院总会计师制度，聘请总会计师帮助医院把关医院财务资金安全、保障医院有效运营管理，笔者建议大型综合性的公立医院应考虑建立总法律顾问制度，以便从医院管理层面和源头解决目前公立医院法律服务滞后的问题。

2、“总法律顾问制度”可以大致概括为：大型综合性公立医院聘请通晓医院管理的专职高层次法律专业人士（在编），或聘请某一律师事务医院法律服务团队或专业律师事务所（编外），全面参与医院重大决策、重要项目安排、大额资金的使用等审核，参与医院章程、管理制度的制定、落实、考核及执行监督等工作。设立总法律顾问的目的：一是从制度安排上适应大型综合性医院科教研为一体的全方位、多层次的法律服务需求；二是顺应现代医院法人治理结构管理体系要求；三是帮助医院自上而下树立合规运营管理理念，不踩法律红线，不搞违法获利，不抱侥幸心理，总法律顾问在对医院经营管理合规审查时有“一票否决权”。

3、在医院管理架构中，总法律顾问与总会计师具有同等地位，相当于医院副院级负责人。医院总法律顾问室应设有专门的工作机构和人员编制，与医务科、院办等同为医院一级职能部门；或者是医院通过购买法律服务的形式与某家律师事务所签约，通过律师事务所指派专业的医院法律服务团队承担医院全部法务工作，可以采取“随叫随到”或固定时间到医院坐班制等方式履约。律师团队负责人应当具有医学、法学及医院管理学等相关实务背景，有时间、有能力和经验能够承担起医院总法律顾问的职责，总法律顾问向医院法定代表人负责，法务部工作人员或律师团队承办律师向总法律顾问负责，形成“机构、人员、职能分工明确，制度、流程、标准清晰可操作”的相互配合、相互支持的工作机制。

4、总法律顾问的主要工作职责是负责全院的法律体系建设、包括但不限于参与医院管理层的决策机制的制定和规范、重大决策及事项的会审、管理制度的制定和完善，法律服务事项的梳理与汇编、合同及项目管理的规范、医疗核心制度的落实与核查、争议案件处理，以及全院全体员工的法律培训、对外交流等，最终形成公立医院法治建设信息的动态管理、法律风险全方位的把控、医院合规管理可持续性改进和提高的医院整体良性发展。

综上，现代公立医院法律顾问制度建立与完善是医院实现法人治理机制和管理制度的一项核心内容，也是评价一家现代化医院管理水平的重要指标。公立医院应改变惯常的法律顾问服务模式和服务方式，建立全方面、多层次的法律风险防控体系，进行科学管理、依法决策及规范行医，并在大型综合公立医院尝试建立总法律顾问制度，依法推进公立医院制度化、规范化、现代化管理进程，从而进一步提高医院的运营效率、提升医院整体实力，为公立医院健康、可持续发展保驾护航、注入新的价值。

参考文献：

【1】偏秀梅《医疗机构应成立法务工作部》《医院管理论坛》2010年第11期第27卷 P55

【2】吴波、陈捷、薛勇《探析公立医院法律顾问工作模式之转变-以构建医院总法律顾问制度为核心》《2014年中南六省（区）和港澳台三地医院院长高峰论坛论文集》

【3】叶琴、罗刚《试论医院总法律顾问制度的构建》

【4】刘良《公立医院管理体质西独立法律顾问制度构建》

【5】吴波、薛勇《公立医院法律顾问工作模式探析》《中国医院管理》第35卷第5期总第406期

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责任编辑：沈丽锦

排版：陈荻尧