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民族事务法治化应重点解决的几个问题 [ 来源：中国民族报 | 发布日期：2013-12-06 ] 在协调和处理民族关系时，将民族事务纳入法治轨道，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，是贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系的关键。 将各政权机关及公务人员和社会主体的行为纳入法治轨道，促使其认可和接受宪法和法律，养成严格遵循法律要求参与社会公共事务的行为习惯，是实现民族事务法治化治理的要义和关键。
那么，在实践中应当怎样推进民族事务治理的法治化呢？《决定》指出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”因此，将各政权机关及公务人员和社会主体的行为纳入法治轨道，促使其认可和接受宪法和法律，养成严格遵循法律要求参与社会公共事务的行为习惯，是实现民族事务法治化治理的要义和关键。民族事务能否实现法治化治理，需要满足两个根本条件：一是适应于民族事务治理需要的法律制度是否建立，各政权机关及公务人员和社会主体的相关行为是否被纳入法律控制范畴；二是适应于法治要求、保障已经制定的法律在现实生活中得到有效实施的法律实施机制是否建立。 自新中国成立尤其是改革开放以来，在中央和地方政权机关的共同推动下，我国制定了较为完备的中国特色的民族法律法规体系，建立了较为完备的法律实施机制，社会主体已经具备了一定的法律意识和法律能力，为通过法律手段调整民族关系、管理民族事务奠定了坚实基础。但实践中，民族事务治理能否有效地实现法治化，还取决于以下几个方面：1.立法机关能否适应于社会发展需要对法律制度进行适时修改和完善。2.在有法可依的前提下，行政机关能否将管理和服务行为限定在法律许可的范围之内，严格按照法定职权和程序要求开展行政执法活动，确保执法公平。3.在各类诉讼和调解活动中，司法机关能否严格按照法定职权和程序要求开展司法活动，确保司法公正。4.社会主体能否严格按照法定权利和义务要求参与社会公共生活，在发生纠纷和矛盾时能否选择合法路径和方法维护自身权益，人民调解组织和其他民间纠纷解决机制的主导者和参与者能否将纠纷解决限定在宪法和法律的基本原则和精神的约束之下。 及时修改完善法律法规，加强责任机制建设，促进民族地区依法行政 是否“有法可依”，是民族地区政府能否做到依法行政的根本前提。因此，《决定》强调应充分“发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”，“完善中国特色社会主义法律体系”。从当下的民族法律法规体系的建设情况来看，虽然在中央层面已经形成了较为完备的制度体系，在地方层面也制定了相应的实施细则，为民族地区依法行政提供了法律依据，但从民族法律法规体系的具体内容来看，仍然存在以下问题需要进一步修正和完善。 一是中央和地方享有立法权的国家机关应按照法定职权和程序，对民族法律法规体系中界定民族自治地方政府权力的规则进行修改和完善。中央国家机关应重点解决由于法律规定不明确或者不同的规范性法律文件之间存在冲突致使民族自治地方政府难以行使权力的问题。省级国家机关应当重点解决好相关法律、行政法规和规章在地方层面的实施细则和办法的修改和完善问题，民族自治地方人大应重点解决好自治条例和单行条例的制定、修改和完善问题。只有解决好这三个层次的法律供给，才能在根本上解决民族自治地方政府依法行政的根本前提。 二是中央立法机关应加强民族自治地方政府怠于行使权力而应承担的法律责任的制度建设，以为依法行政提供有效的制度保障。虽然从整体性法律的角度讲，对民族自治地方政府怠于行使自治权的法律责任可以依据刑法和行政法等相关法的规定进行追究，但因缺乏与自治权有关的明确而系统的规定，必然增加法律实施的困难，导致实践中对滥用或者怠于行使自治权的行为缺乏有效约束。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第31、32条虽然涉及了这方面的问题，但主要是对民族自治地方的上级政府的法律责任的规定。因此，仍有必要对这些方面的法律责任予以专门规定。 三是各级享有立法权的国家机关应加强保障人大及其常委会、公民和社会组织有效监督政府权力行使方面的制度建设。我国宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，各级人民政府和政府部门要自觉接受人大及其常委会的监督，但迄今为止，地方层面并未建立起有效的监督机制。因此，应完善对事关改革发展稳定大局、人民群众切身利益和社会普遍关心的热点问题的专题报告和监督制度。同时，宪法虽然规定了公民和社会组织有批评和监督政府的权利，但迄今为止并未建立起有效的批评和监督机制。因此，应当拓宽公民和社会组织的监督渠道和方式，依法保障人民群众监督政府的权利。只有如此，才能在根本上解决依法行政的动力和约束机制。否则，依法行政只能流于形式。 加强自治机关的自治意识和能力培养，强化上级国家机关的责任意识，保障自治权有效行使 为解决民族自治地方由于自然地理环境、历史发展水平和民族构成等多种因素导致的经济、文化和社会发展的落后状态对民众生存与发展的制约问题，《宪法》和《民族区域自治法》不仅赋予了民族自治地方的自治机关广泛的自治权，而且明确规定中央或上级国家机关应该承担的帮助职责。 通过这些制度的实施，虽然有力地促进了民族自治地方经济社会的全面发展，群众的生活水平也有了质的飞跃，为妥善处理民族关系问题，实现各民族共同繁荣发展奠定了良好基础，但与其预设目标仍有明显差距，民族自治地方仍然存在基础设施建设滞后、环境污染严重、人口综合素质较低、经济结构不合理、经济总量较小、政府财政收不抵支、建设资金严重不足、人均收入水平较低、贫困问题突出等诸多问题。 要在根本上解决这些问题，虽然离不开中央和上级政府的支持，但更离不开民族自治地方内在发展能力的塑造。因为外部支持在短期内虽然可能对改善民族地区经济社会的发展状况有着明显效果，但要获得长期的可持续的发展，必须通过内在因素的作用将外部支持内部化才能实现。在资源状况、经济结构、市场环境等因素既定的情况下，要提升区域创新与发展能力，关键在于民族自治地方的自治机关能够充分而有效地行使公共权力，履行政府职责，合理配置资源，为市场主体营造良好的发展空间。为促进和保障自治机关充分有效地行使其自治权，当下应重点解决好以下问题： 一是完善民主协商决策机制，妥善处理民族自治地方内部的民族关系；二是增强民族自治地方自治机关的自治意识和自治能力，保障自治权的积极行使；三是强化上级国家机关的责任意识，保障自治权的有效行使。 合理利用本土资源，妥善处理习惯法与国家法的冲突，有效化解矛盾 由于自然地理环境和传统生产生活方式的影响，历史上形成的少数民族习惯法对当下少数民族的生产生活仍有重大影响。这些分布在政治、经济、文化、宗教等领域的习惯法规则，构成了特定民族的成员参与社会生活的基本准则，是特定民族规范其成员的社会交往活动、解决成员之间的矛盾和纠纷、维护秩序稳定和社会安定、促进民族发展的根本手段。而且，由于这些行为规则是一个民族在其形成、发展和演进过程中积淀下来的知识系统，不仅有一个比较完整的规则体系，而且有一套解决社会纠纷、保障规则运行的实施机制，具有相当的稳定性、权威性和有效性，是其存在和发展不可或缺的重要基础。《决定》指出，全面深化改革应当坚持“系统治理”、“依法治理”、“综合治理”相结合，“创新社会治理体制”，“改进社会治理方式”，“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。因此，在裁断社会纠纷、化解社会矛盾时，应充分发挥少数民族传统纠纷解决机制的功能和作用，以增强纠纷裁断的有效性，减少社会治理成本。但在重视少数民族习惯法及其实施机制在社会治理中的积极功能的同时，要克服习惯法万能的倾向，对这一机制的消极功能应给予足够重视。 首先，由于民族地区仍然是多民族杂居区，不同民族在历史发展进程中不仅形成了各具特色的传统文化，而且在传统文化的影响下形成了各具特色的习惯法以及相应的规则实施机制。因此，应当高度重视不同民族习惯法之间的差异和矛盾问题。“如果各民族在价值理念与行为规则方面的共性因素与国家法具有同一性，就应以国家法为主导推进规则的统一。反之，则应区分价值理念相同、行为规则相同或者二者都存在差异等不同情形，通过行使法律变通权创制各民族都能够接受的统一的行为规则体系。” 其次，由于客观的外在因素的变化和影响，某一特定少数民族群体的成员对该群体的习惯法的态度，往往会经历一个从“认同与接受”到“不认同与不接受”的转变过程，并分化为认同传统习惯法的群体和不认同传统习惯法的群体，使得曾经正当而有效的习惯法由于缺乏民众的认同而失去普遍约束力。因此，应当高度重视一个少数民族内部不同成员之间对本民族的习惯法及其实施机制所存在的认同与拒斥等问题。在认同习惯法的成员与不认同习惯法的成员之间发生纠纷时，依据该群体的习惯法规则及其实施机制是无法对纠纷进行有效裁断的，需要国家法及其实施机制介入这些领域，才能有效化解该领域的纠纷。 再次，在特定少数民族成员对本民族的习惯法及其实施机制仍然存在整体性认同的情形下，应在对其正当性与合理性进行甄别的基础上，区分不同的情形，采取不同的处理方案。对与当代法律理念和人文精神相悖、有较大社会危害性的行为和行为规范，在立法中应予以禁止；对与当代法律理念和人文精神相符，具有代表性的优秀文化观念、风俗习惯，在立法中应予以提倡；对与现行法律的具体规定有抵触，但不违背宪法和法律的基本原则的文化观念、风俗习惯，应尊重民族特点，在立法中予以确认；对一些与社会文明不相容的习俗，如果在民间仍有影响力，并未丧失存在条件的，应在不违背宪法原则的前提下，做适当变通。 加强公民意识和国家认同教育，依法处理突发事件，构建和谐民族关系 从微观和现实性的角度讲，民族关系的好坏，大都是通过具有不同民族身份的公民关系的好坏表现出来并由其决定的。而公民身份既是连接和沟通具有不同民族身份的个体的桥梁和纽带，也是对国家制定的民族政策进行正当性与合理性评价的逻辑起点。因此，加强公民意识教育，强化不同民族成员的公民认同和国家认同，对妥善处理具有不同民族身份的个体之间的关系和群体性的民族关系具有重要的现实意义。 而能否依法处理在民族地区发生的重大事件，对生活在该地区的各民族成员的法律意识、公民意识和国家认同感的形成有着重大影响。在多民族背景下，规范和调整不同民族成员交往行为的规则只能是国家法律。为加强各民族成员的法律意识、公民意识和国家认同感，妥善处理具有不同民族身份的公民之间的交往关系，在处理民族地区的一些突发事件时，应严格遵循宪法和法律的基本原则。只有如此，才能使得具有不同民族身份的公民超越差异性的习惯法的约束，树立宪法和法律至上的观念，维护宪法和法律的权威，为平等团结互助和谐的民族关系的构建提供坚实的法治保障。 在处理突发事件的过程中，当为协调某一民族的习惯法与国家法的关系而对国家法进行变通时，应防止对其他民族成员可能带来的不利影响，乃至扩大不同民族之间在行为规则方面的差异，助长特权思想的形成。实践中已经存在这方面的问题，典型的例证是刑事法实践中对“两少一宽”刑事政策的理解和执行的偏差，引起同类案件因民族身份不同而处理不同的现象。从法理上讲，如果只有对国家法进行变通才能合理而有效地裁断案件时，应当以当事人的民族身份作为判断依据，选择和确定相应的法律规则裁断案件。当涉案当事人具有相同民族身份时，应以该民族的习惯法作为案件裁断的依据。当涉案当事人具有不同民族身份时，除非他们的习惯法具有同一性，否则就应依据中央立法机关制定的法律或者民族自治地方为变通法律制定的自治法规对案件进行裁断。 |
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