|
文/蔡鹏鸿（上海国际问题研究院外交政策所研究员）
横向议题是“跨太平洋伙伴协定”(TPP)谈判进程中的难点，也是美国推行下一代贸易和投资规则的关键议题。因此，美国迫切期待TPP谈判能在横向议题上有所突破，使TPP成为21世纪自由贸易协定（FTA）的样板。
一、TPP横向议题基本内涵
横向议题（horizontal and cross-cutting issues）是相对于纵向议题而存在。常规FTA协定涉及的议题和问题，如关税、原产地规则等，基本上属于传统意义上的纵向议题或问题，谈判者通过磋商、谈判过程，协调差异，平衡各方利益诉求，某个议题一旦达成一致，即可转入另一个纵向议题谈判。由于纵向议题之间界限清晰，因此谈判和实施过程较为明确，相对而言，也比较容易管理。
所谓横向议题，则是从横平面方向对纵向议题全部或者部分议题产生影响的议题或问题。某个横向议题及其原则规定一旦由谈判国家达成一致，将被运用于自由贸易协定各章节主题，这些章节的主题或者议题问题，需要服从于任何一个横向议题提出的规则要求。横向议题长期来一直是TPP 谈判关注的焦点。从目前的程序和进程上看，TPP 谈判涉及的横向议题现已紧缩到：规则一致、国有企业、电子商务、竞争和供应链、中小企业五大问题。
其一，规则一致议题。美国主张各国通过加入TPP同美国规则看齐，确保TPP地区商业运行规则与美国一致。其二，国有企业议题。美国认为各国政府对国有企业的支持扭曲了市场的公平竞争，该议题是美国运用“竞争中立”政策建立下一代贸易规则提出的实质性要求。其三，电子商务。美国希望通过制定电子商务规则在国际贸易中占据利益制高点，其甚至主张，希望TPP将因特网数据自由传输议题建构为国际规范。其四，竞争力和供应链问题。中间产品需求日益扩大，国际和地区供应链设施日益成为影响企业和国家竞争力的关键问题。其五，中小型企业议题。TPP 协定草案专设中小企业一章，旨在促进中小企业进入TPP 市场。
上述五大议题一旦形成协定条款，将成为跨部门适用的规则。美国希望通过TPP谈判，将整个地区的规则统一到自己的规则和标准中，用希拉里·克林顿的话说，就是要对亚洲国家实施“边界后规则改革”。
二、横向议题谈判进程及其特征分析
TPP横向议题是在多哈回合谈判未果的背景下，美国调转聚焦目标，要在亚太地区做出努力，使TPP 成为其主导新一代贸易规则的切入点。尽管横向议题目前已经取得了一定进展，但是，其谈判仍将是未来几年TPP谈判的重点和难点。从谈判进程及对文本内涵分析来看，TPP 横向议题具有以下几个特征:
第一，美国主导性。TPP起源于《跨太平洋战略经济伙伴协定》(TPSEP)，美国并非创始国家，但自从美国全面加入TPSEP谈判后，TPSEP就被TPP所取代。随着美国的介入，亚太区域经济贸易架构因此发生重大变动，美国成为TPP议题特别是横向议题的倡导者、主导者。
第二，标杆引领性。全球贸易新规则制定从传统垂直型进程向跨部门横向型方向转变，美国在此过程中把矛头直指边界后规则改革，使横向议题成为下一代贸易规则的新标杆。美国试图将一系列横向议题首先列入TPP协定条款，而后引领其他FTA协定制订。
第三，外溢于非贸易领域。TPP横向议题涵盖的领域已经突破了传统意义上的贸易范围。美国在横向谈判中提出的劳工权利、因特网规则等标准，超出了例行的贸易协定范围，向社会领域甚至价值观领域外溢。
第四，政治博弈特性。美国通过制定国际规则或者改造国际规则来保障自身利益，以最低的成本达到主导全球和区域贸易进程的目标。TPP横向议题谈判体现了经济要素和政治谈判相互交织在一起的国际政治经济学特征。
第五，呈现下一代贸易和投资规则走势。美国多次提出，解决下一代贸易和投资规则问题是当前美国贸易政策的重点，而下一代贸易和投资规则的重中之重就是边界后规则。同时，美国学者指出，TPP横向议题核心就是下一代贸易规则。
TPP横向议题凸现的主要原因来自于国际贸易环境变动、20 世纪80～90年代的供应链基础设施难以满足新世纪市场需求以及美国在其中的驱动作用。
三、横向议题对TPP谈判和国际贸易的影响
TPP横向议题尽管在美国主导下成为TPP谈判的重点，但也必须看到，这些议题毕竟体现了新世纪国际贸易环境变化条件下的全新贸易图景，预示着国际贸易规则正在酝酿重大变革。而其对TPP谈判和国际贸易产生的影响主要有：
第一、将继续成为TPP谈判的热点问题。从这些年TPP谈判进程看，由于部分国家的反对，美国对横向议题项目做出了调整，劳工问题等暂时不作为当前谈判的要点。但是从美国－哥伦比亚FTA等协定中可以看到，劳工问题等已经列为协定条款。目前TPP 谈判的相关议题中虽然没有把劳工标准问题放入谈判清单，但不等于以后不再提出。
第二、国际贸易规则争议的表现形式由主张管辖边界逐渐演变为管辖边界后争议。多边贸易体制建立在《关税暨贸易总协定(GATT)》和《世界贸易组织》之上的规则，本质上体现了20 世纪较为传统的贸易规则，关税减让仅仅体现了那个时代贸易活动的特点，其核心要求在于管住边界。随着信息技术和电子商务的出现和推广，21世纪贸易活动趋于复杂化，全球贸易新规则制定将直接指向边界后规则改革，TPP横向议题显现出贸易规则变动未来走势的基本方向。
第三、消除非关税壁垒成为TPP横向议题和国际贸易规则改革关注的新焦点。TPP协定谈判的重点不再是关税和配额问题，创始成员的关税率早已达到WTO的平均值之下，现在关注的焦点是非关税壁垒问题，它们对技术贸易影响巨大。这体现了发达国家的当前意向，或许这也是国际贸易发展到新阶段的现实要求和发展趋势，任何新兴市场国家可能都无法回避。发达国家热切希望通过投资最优区位，把技术和生产转移到成本最优地点，实现成本最低、收益最高的目标。发展中国家有不少正处于工业化、城镇化的经济增长阶段，希望通过国际贸易和招商引资实现国家发展战略目标。如果两者相向而行，隐含着追求共同利益的本质要求，完善国际贸易规则可能预示着南北关系出现变动的新趋势。
第四、TPP横向议题凸显出美国渴望打开亚太服务贸易市场的紧迫要求。对美国而言，TPP市场不是美国制造业产品的出口重点。美国要把TPP打造成一个21世纪高质量的样板协定，意图要在投资、服务和技术商品交易中居于主导地位。美国前贸易代表罗恩·柯克说，美国决不是要让TPP成为以往FTA协定的翻版，而是建设未来亚太地区的多边贸易框架，其关键就是服务贸易。这或许也是美国要求日本加速进入TPP的经济目的，因为至少日本的金融服务业水准高于其他亚太国家。
第五、美国将利用TPP 横向议题施压WTO。美国现在利用TPP谈判和横向议题对WTO谈判甚至跨大西洋自贸区谈判施加压力。由部分WTO成员协商进行的“服务业多边协议”已经启动，美国针对欧盟信息流动的限制，在日内瓦进行的“服务业多边协议”谈判中可能提出“信息自由流动”议题，主张信息自由流动成为国际新规则。美国彼得森国际经济研究所的学者主张，现在应该结束发达国家和发展中国家这种简单的划分办法，建立以美国为引领作用的经济体集团，实施符合这一群体利益的国际新规则。横向议题还可能是21世纪新区域主义。在新世纪，人们关注的是贸易－投资－服务为基础的新规则，21世纪区域主义是以规则修订者角色问鼎全球贸易规则，本质上是对WTO提出的挑战。这也应当成为研究TPP横向议题的意义所在。
总之，TPP横向议题已经突破了一般贸易议题的内涵，向社会领域、边界后规则等国内法制法规方向转移。作为新世纪贸易政策问题，TPP横向议题大多可归纳为非关税壁垒议题，并非难以解决。但如今却成为一大难题，原因在于美国主导的过程中，对谈判国施加压力而形成的反弹结果。
四、横向议题对中国的影响
尽管中国目前未参与TPP谈判，但TPP横向议题对中国依然有重大影响。这些影响可以归纳为两个方面:
第一，TPP总体上对中国的区域合作战略是一个冲击，加强周边地区合作是中国夯实周边地缘战略依托的重要组成部分。自从中共十七大首次提出实施自由贸易区战略之后，中国坚持建设东盟中国自贸区，全面落实中国东盟战略伙伴关系行动计划，中国－东盟贸易额升至3628亿美元(2011年) ，是十年前的5倍; 中国力推东盟加中、日、韩东亚一体化合作进程，已经制定并落实《东盟加3合作工作计划》。在这一系列过程中，中国一直发挥着促进作用，引领东亚合作。美国在东亚地缘经济格局变动背景下主动介入TPP，希望在亚洲有一个平台，主导亚太地区一体化，这打乱了中国在东亚一体化进程中拥有的格局和优势。
第二，TPP横向议题对我国现行政治经济体制是一个潜在的威胁。美国提出的横向议题是在多哈回合谈判没有结果的情况下，移师亚太，借壳上市，另起炉灶，试图用新一代标准和规则来重新塑造自由贸易协定。美国引入的规则超越了WTO，提出的劳工条例、国有企业、因特网信息自由流动等，同传统贸易议题没有关系。但是，这些议题一旦变成TPP协定条款后，将成为美国未来同第三方谈判的样本，而且可能演变成全球性标准，这也就是TPP横向议题如何影响新一代FTA的根本性玄机。TPP 横向议题将对既有的FTA产生覆性影响，成为新一代FTA的样板。这些标准一定程度上体现了未来发展的总体趋势，符合任何经济体的发展方向，不过，在可预见的时期内，特别是在中共十八再次确认的机遇期内，这些规则和标准超过了我国现有政治经济体制架构可以接受的现实，可以说，要是现在接受TPP 横向议题的某些标准，中国的整个社会体制都将受到较大震动。（完）
（原文标题为《TPP横向议题与下一代贸易规则及其对中国的影响》） 文章来源：《世界经济研究》2013第7期（节选有删减，未经作者审阅，仅供内部讨论，本文仅代表作者观点） 本篇编辑：金琳 关注巴教授及研究团队最新研究成果，请点击底部“阅读原文”链接。 |
|
|
