|
阅读提示 党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中关于加快完善现代市场体系、健全城乡发展一体化体制机制、加快生态文明制度建设等多项内容与国土资源管理工作直接相关。本文结合首都国土资源管理工作特点，提出应以城乡一体化发展为主线，坚持“规划管控是前提，统一登记是基础，城乡统一是方向，生态保护是红线”的工作思路，全面深化国土资源领域各项改革。 □魏成林 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了全面深化改革的指导思想和目标任务，对此应结合首都国土资源管理工作特点，以统筹城乡一体化发展为主线，全面深化改革，贯彻落实党的十八届三中全会各项部署要求。 规划管控是前提，要规划先行、两规合一 用地规划和用途管制是前提，要落实规划先行、两规合一。《决定》强调，“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，“划定生态保护红线”，“建立国土空间开发保护制度”。这就要求我们以“科学规划引领城乡一体化发展”为目标，建立健全国土空间规划体系。一是会同市规划委编制集体建设用地规划，为建立城乡统一的建设用地市场提供用途管制和规划安排。二是探索城市总体规划和土地利用总体规划合一，推进城乡规划一体化。先从“两规”同步调整入手，在现有城市规划调整方案中加入土地利用总体规划的调整内容，将两个规划合二为一，实现同步申报、审查和审批。三是完善土地利用总体规划修改审核标准，在规划修改中要充分考虑集体建设用地流转、农民财产权益保障等要求。 不动产统一登记是基础，要扩大权能、明晰产权 扩大集体土地承包经营权和宅基地用益物权的权能。《决定》提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。可以说，扩大集体土地权能，是实现农村产权流转的基础，也是实现集体经营性用地入市交易和同权同价的基础。 对此，要在完成集体土地所有权确权登记颁证的基础上，积极稳妥推进集体建设用地使用权确权登记颁证工作。同时，要考虑历史和现实问题的复杂性，稳步实施宅基地确权发证工作。结合建立城乡建设用地统一市场，在确保农民住有所居的前提下，健全宅基地退出和转让机制，进一步完善集体土地承包经营权和宅基地用益物权的抵押、转让等权能。 与此同时，建立不动产统一登记制度。《决定》要求对“自然生态空间进行统一确权登记”。根据国务院的部署安排，国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。同时，国土资源部将建立国家不动产统一登记协调机构和工作机构，研究起草《不动产登记条例》、《不动产登记办法》。 对北京市而言，应统筹协调开展各项工作：一是尽快成立北京市不动产统一登记筹备工作办公室，启动不动产统一登记机构设置和职能划转等相关工作。以土地登记为基础，结合土地用途和利用方式进行登记，形成不动产统一登记成果。二是对现有的不动产登记政策法规进行梳理，并结合下一步国家出台的不动产登记法律法规，研究北京市不动产登记办法。三是建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门之间依法依规互通共享，并推动建立不动产登记信息依法公开查询系统。 城乡统一是方向，要规范流转、建立市场 首先，要规范农村集体经营性建设用地流转。《决定》要求，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。近年来，随着社会主义市场经济的发展，农村集体建设用地和宅基地有了较大的增值空间，自发、隐形、无序流转现象比较普遍。北京市国土资源局已在前期试点探索的基础上，立足保障农村集体经济组织和农民的合法权益，积极研究农村集体建设用地流转政策机制，进行了相关政策储备。 下一步将具体研究拟订统筹城乡发展的集体经营性建设用地流转制度，确保各方利益协调平衡。综合考虑本市城乡经济社会发展实际，研究确定集体建设用地入市条件、用途，以及出让、租赁、入股等流转方式。研究集体建设用地入市价格机制和流转管理机制，合理设置流转收益分配机制，维护良好的土地市场秩序。完善农村集体建设用地流转涉及的抵押融资、税费收缴、集体资产管理、农民社保等相关配套政策措施。 其次，推进利用农村集体建设用地建设租赁住房。《决定》要求，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，探索农民增加财产性收入渠道。近年来，北京局结合城乡接合部地区改造工作，积极探索农村集体土地利用新模式，利用集体土地集中建设租赁住房，促进“瓦片经济”提升为“楼宇经济”。经国土资源部和北京市政府批准，先后启动了海淀区西北旺镇唐家岭等4个试点项目，着力拓展农民增加财产性收入的有效渠道。另外，会同市相关部门拟订了《北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见（试行）》，着力确保试点工作规范有序、风险可控。 今后将结合北京市重点小城镇、新农村、城乡接合部等建设情况，以及农村集体经济股份制产权制度改革等工作，进一步探索农村宅基地利用管理制度创新，不断完善试点相关政策措施。与此同时，参照唐家岭试点项目模式，加强部门协同，指导相关区县和农村集体经济组织，统筹考虑区位功能定位、规划实施和整体布局，严格项目准入条件和前期论证，扎实编制试点项目建设实施方案，积极稳妥开展后续批次试点工作。 再次，逐步建立城乡统一的建设用地市场。《决定》要求建立城乡统一的建设用地市场，这涉及重大利益格局调整，事关全局、意义重大、政策性强。必须切实加强领导，坚持培育扶持和严格管控相结合，从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。城乡建设用地统一市场的建立，一方面有待从国家层面加快推进相关法律法规修改和制度建设，包括对《物权法》、《土地管理法》、《担保法》、《城市房地产管理法》等相关法律进行修改，以及农村集体经营性建设用地流转制度的建立；另一方面有待市级集体建设用地规划的制定和集体土地确权登记颁证工作的完成。 积极稳妥推进此项工作，要从以下四方面着手：一是待国家修改相关法律法规后，按照统一规则、统一平台、统一管理的原则，把符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地纳入北京市土地交易市场进行出让，逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场。二是研究构建以基准地价为核心的政府公示地价体系，完善公平、开放、透明的政府地价管理市场规则，引导各类市场主体公平有序地参与经济社会活动，促进城市功能布局优化和土地节约集约利用。三是进一步扩大市场配置国有土地的范围，减少非公益性用地划拨，鼓励盘活存量建设用地，让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。四是建立建设用地合理比价调节机制，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，提高工业用地价格，促进地价合理回归和土地市场健康发展。 生态保护是红线，要用途管制、节约集约 一方面，要建立国土空间开发保护制度。《决定》要求“划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度”。“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。对此，应促进土地利用总体规划与城市规划有机结合，科学合理划定生产、生活、生态空间开发管制界限，积极探索落实用途管制的途径。同时，注重与矿产资源的勘查储量、有效开发利用和保护、地质环境恢复治理、绿色矿山建设等方面进行有效衔接。 另一方面，要完善土地节约集约利用制度。《决定》要求强化节能、节地、节水等市场准入标准，健全土地节约集约使用制度，从严、合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。为此，一是要在全市层面构建节约集约用地共同责任机制，谋划在市、区两级层面形成“统一组织、齐抓共管、相互支撑、共同深化”的工作格局。二是要适时研究制定首都大力推进节约集约用地工作的实施意见，在全市层面围绕优化国土空间格局，增强首都城乡统筹发展空间保障的政策设计；围绕让市场在资源配置中起决定性作用，加快城乡统一建设用地市场建设的政策设计。围绕节约集约用地考核评价，促进区县功能定位的落实，推动区域统筹协调发展的政策设计，提高工业用地价格。三是围绕“节约减量、集约增效”两条主线，切实加强部门协同，开创以国土资源工作保障首都科学发展的新局面。 （作者系北京市国土资源局党组副书记、局长）
|
|
|
