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2004.11.11 作者：香港理工大学博士后/陈洪波新中国成立后很长的一段时间内，我国并没有国有资本(产)管理的概念，即使1988年成立的国家国有资产管理局(1998年撤消)也基本履行资产会计职能以及部分产权监管职责。在此阶段，所有权权能分别由行业主管部门、财政部等掌握。1998年以来，一般竞争性行业的主管部门被撤消，经营班子人事和监督职责归并到一个部门，但收益分配和国有产权变动等权能仍分由不同部门负责。这种多机构分割权能的体制弊端不少：一是运营效率低下。2001年经营性国有资产增长仅为6.6%；国有资本收益权被忽视甚至被侵犯，造成每年流失数百亿国有资产。二是政企职责不明。目前政府直接管理国有企业中的国有资产，政企之间实际上仍然保持着行政隶属关系；政资机构不分，政府有关部门同时兼有国有资产出资人的职责和社会管理职责，造成职责混乱与界定不清。三是分割管理，职责不明。在现行的体制中，由多个部门分担国有资产出资人职责，使得管资产和管人、管事相脱节，使得产权责任追溯机制难以建立，也使得有关决策程序繁琐低效。 党的十五届四中全会提出“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的十六字方针，给地方政府在国有资产管理体制和国有企业改革方面更大的权限。十六大报告中又指出新的国有资产管理的思路。 一、地方实践的不同模式 党的十五大以后，地方改革实践的进程更快，不少省市对国有资产管理体制的改革进行了可贵的探索，形成了各具特点的国有资产管理和营运体制。下面是我国四种有典型竟义的国资管理模式。 (一)深圳：三级架构 1987年深圳组建市投资管理公司，1992年成立了资产管理委员会，主要针对深圳国有资产管理运作中的一些重大问题进行研究。1993年成立国有资产管理办公室，作为国资委的常设机构，与投资管理公司是一套人马，两块牌子。1996年又将这两个机构分离，撤销企业工委，组建投资管理公司党委，由其负责下属企业的领导层的管理，开始了资产管理和人员管理相结合的实践。同年，又增设了两家资产经营公司，其中投资管理公司负责公共事业、基础设施等国有资产的管理；建设投资公司主要负责建筑、安装和施工领域的国有资产管理；商贸投资公司主要负责商业、贸易和旅游等行业的国有资产的管理。国有全资企业和国有控股、参股企业按产权关系分别隶属于三家资产经营公司。目前已形成了以产权管理为主线的“国有资产管理委员会——国有资产经营公司——企业”三个层次的国有资产管理新体制，形成了比较稳定的国有产权制度和运营体制模式。 (二)上海：三级架构，两级管理 1993年成立公有资产管理委员会，作为政府管理国有资产的最高机构。1993年之后，上海相继将19个行业主管局或行政性公司，改制为政府授权经营的39家国有控股公司或集团公司，构成了第二个层次，代表国家对下属企业行使国有股东的权利。第三个层次是第二个层次所控股和持股的1万余家企业。上海市国有资产管理和运营体制的基本构架同深圳类似，也是分为“国有资产管理委员会——国有资产经营公司——企业”三层次的国有资产管理和运营体制。但上海同深圳不同的是，上海市实行“两级政府、两级管理”的基本原则，即：市属国有资产按“市国有资产管理委员会——市国有资产经营公司——市属企业”的构架管理。两级政府所实行的两级管理职能基本相同。 (三)辽宁：“两委”合署 1999年底，辽宁省委提出成立辽宁省国有资产管理委员会，并与企业工委合署办公，直接管理省直经营性国有资产；财政厅则负责国有资产的宏观管理；企业工委除承担国有企业领导班子的建设，又将企业党建与监督稽查的职能纳入。两委的合署办公，完成了辽宁国有资产管理体制中政府这一层次的架构，而在其辖下，是从原来280余户脱钩企业组建的24家大型控股集团，它们构成了体制的第二层次。所有权下的管理职能，已经统一集中到“两委”。在设计者的规划中，新组建的机构既是国有资产的出资人，同时也是国有资产的监管者，是一个将企业经营、监督的权利和责任统一于一身的独立的实体组织机构，从过去政府对企业的实体管理转为价值管理。但是，这种改革还没有实现政资分离、政企分开，尚没有构建出一个真正的市场经济主体。 (四)吉林：两级出资，三级架构 1999年吉林决定采取非政府机关的管理模式，实行“两级出资，三级架构”的国有资产管理体制改革。“两级出资”，第一级就是国有资本运营决策会议，第二级则是资本营运机构。决策会议对营运机构行使出资人职能，营运机构则对所投资的企业行使资本所有者职能。三级架构是指决策会议、营运机构和营运机构下属的企业，三者共同构成“三级架构”。 决策会议主要负责研究及决定营运机构的投资方向，但不参与营运机构的具体经营活动。在决策会议内，所有成员投票决定决策是否通过。吉林省参与国有资产管理的还有省委企业工委，其职责之一是对企业领导班子的人选进行推举。在目前的体制下，企业工委将企业领导人选向省委提出，省委再报给决策会议，决策会议最终决定企业的领导人选，甚至可以拒绝企业工委的提名。如此架构下，企业工委掌握的是人选的初筛权，决策会掌握了否决权。吉林模式的优点在于实现了政资、政企的分开。由于管人的职权已经部分归于决策会议，企业工委的职能已经显得重复。 二、不同模式的共同特点 (一)三个层次的架构基本相同上述四种国有产权的管理模式都是分为三个层次：国有资产管理委员会——国有资产经营公司——企业。三层架构主要是为了实现三个职能分开：第一层次是国资委及下属的国资办，属于政府性质，主要职能是对国有资产实行行政管理；第二层次是资产经营公司，属于特殊的企业法人，主要行使国有资本出资人的职能、公司法所赋予股东的三项职能以及资本运作的职能；第三层次是公司下属的国有全资企业、国有控股企业和国有参股企业，其任务主要是生产经营。跟传统的管理模式相比，这四种管理模式通过增加第二层次的国有资产经营公司，政府同国有企业以产权为纽带形成的产权关系，取代了过去的行政上下级关系，主要负责对企业进行宏观管理和指导，不再直接干预企业的经营活动。 (二)管资产、管人、管事相结合 长期以来，我国的国有资产管理一直处于分割的状态；国有资产的产权被不同的部门分别行使：财政部门行使收益权和财产的变更权；企业工委行使着选拔企业管理层的职能；经贸委行使技改投资的审批及产业政策制定，企业破产兼并、重组改制等职能；计划部门行使基本建设投资管理职能，劳动部门行使经营者报酬管理的职责。这种多头管理，各司其责的结果使得管资产和管人、管事相脱节，使得产权责任严重分割，缺乏一个最终的负责机关，国有资产产权虚置的问题仍然没有解决，并且企业经营是按行政程序而非公司法程序，决策效率低下。在地方的改革实践中，都试图建立一个统一的机构，将“管资产、管人和管事”结合起来。“管资产”指按资本管理原则行使所有权管理；“管人”一般是指国有资本所有权行使机构有任免公司董事、监事，及对某些企业批准总经理任免职的权力；“管事”主要指国有资本所有权行使机构对企业的收益分配方案、增资和修改章程、股权或资本交易方案及重大决议事项(如重大投资和债务)有股东批准权。例如深圳在投资公司设立党委，辽宁将企业工委与国资委合署办公等，都是这种探索的有效尝试。 (三)各种模式的共同不足 尽管地方探索国有资产管理新体制的实践有很多突破，但仍然存在着某些不足。从理论上讲，三个层次的构建是为了明确出资人制度，以产权纽带将三个层次联系起来，在上、中、下三个层次上解决政企分开、政资分开的问题，但在实际操作过程中，三个层次的关系都没有理顺，不同程度上存在一些纠缠不清的问题和矛盾。 其中，国资委理论上是国有资产所有权的总代表，享有占有、使用、处置和收益的权利，它原始的功能是对国有资产管理的重大问题通过定期不定期的会议做出决定，但在实践中它仅仅是一个议事机构，其成员来自于各个行政部门领导，对国有企业的实际领导权仍然留在各政府的职能部门。因此，多部门共管和各部门无人对企业负责的状况仍没有得到解决，因此国资委的职能往往也是虚置。第二层面的资产经营公司往往带有浓厚的行政色彩，不能很好履行国有资产出资人的职责。国有资产经营公司很多是在原主管局基础上组建的，管理人员没变，管理的资产没变，属下的企业没变。虽然国有资产经营公司的组建对于实现政企分开和政资分开，转换企业的经营机制起到了一定作用，但并未真正做到政企分开和政资分开。在第三个层面上，派驻的产权代表往往与企业的管理层结成新的利益共同体，追求个人利益最大化，而不是出资人(股东)收入最大化，形成新的内部人控制现象。 (四)尽管地方的探索取得了很好的成绩和宝贵的经验，但仍需要解决许岁矛盾 1、国资管理部门同政府的目标的冲突 政府目标是多重性的，而国资部门目标是实现国有资本的利润最大化。国资部门在政府领导之下，可能会扭曲自己的行为。这样，国资管理部门与政府的目标可能会发生冲突。 2、法律的缺位或抵触 地方政府国资产权的法律认可问题。国有资产的产权界定问题，存在着明显的矛盾，按照“谁投资，谁拥有产权”的原则，如果是地方政府进行了投资，就应拥有产权，而不存在界定为国有资产的问题，由于国家规定国有资产实行“国家统一所有，分级管理”的原则，就出现了“统一所有，分级管理”与“谁投资，推拥有产权”两个原则相互矛盾的情况。尽管十六大报告中指出“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”，上述的矛盾会有所缓解，但又会出现新的国有产权和地方政府产权界定的问题。地方政府实际上控制着地方国有企业，但在法律上却无所有权，也不能决策地方大型国有企业改革。这样在法律上缺乏对地方政府实际控制权的承认，使得他们的权利和义务不对称，不愿意承担相应责任，在完善地方社会保障体系及银行不良资产的处置上都不太积极。承认地方政府的产权，不仅是明确他们的权利，更是明确他们的义务和责任。 国有资产经营公司的法律地位依据问题。由于国资委本身也不可能要求国有资产经营公司按照利润最大化的目标来运作国有资产，必须要实现利润最大化之外的其他社会目标。这样，国有资产经营公司就不是普通的法人，而是一个特殊的法人。作为特殊的法人，在现行我国《公司法》中找不到法律依据，因此，国有资产经营公司的法律地位便不能确立。 国资管理过程中的法律抵触问题。根据《公司法》规定，政府机关只能授权经营国有独资企业，而不得直接持有公司的股份。但如果第二层次的资产经营公司因为种种原因，形成了股权多元化的事实，政府的管理就处于一个尴尬的与法律抵触的局面。 三、进一步改革的建议 (一)建立和完善三层架构的国有资产管理模式三层架构的国资管理模式，尽管在实际的操作过程中仍存在种种不足，但无论是从理论上还是实践中都是一种较好的管理国有资产的方法。它利用产权为纽带，将三个层次连接起来，至少在机构的设置上做到了政企分开和政资分开；而管理意识和管理方法的进一步市场化，也不是一蹴而就的，仍需要继续完善该种模式，同时也需要其它措施的配合。总的来看，这种国资管理的模式是值得推广的。 (二)分别建立经营性和非经营性国有资产管理体制 尽管三层架构的国资管理模式的种种优点非常明显，但在实践中仍存在着国资委和资产营运公司都不能按照利润最大化的原则进行操作和管理，其中最重要原因就是没有将经营性和非经营性国有资产的管理分开，因为这二者的性质不一样，其基本功能、来源、使用方法的不同，相应的资产管理体制、手段和标准也不一样，相应责任人也会因此而推卸和逃避责任。国有资产可以划分为经营性资产和非经营性资产(如行政事业资产、自然资源资产)。2001年，全国国有资产总计10.9万亿元，经营性国有资产总计7.3万亿元，非经营性资产为3.6万亿元，二者的资产数量都已经非常庞大，后者也接受前者的一半，所以将性质不同的两种资产用同一标准管理是不科学的。按照不同的资产特点，建立经营性和非经营性的国有资产管理架构，明确不同的管理标准和管理方法，既有其现实的基础，也是有效考核国有资产管理效果的必要途径。 (三)建立跨行业的资产经营公司，培育资产经营公司竞争性格局 各地都有国有资产管理改革实践，如上海在设立资产经营公司时都是先撤销企业主管局，然后按行业成立了机电、仪表、纺织、冶金等十几家资产经营公司；或者如深圳建立了三大资产经营公司，分别负责公共建设、商贸等行业的资产管理，但总的说来这些公司都有一个相对主要经营的行业范围。这种以行业划分来组建资产营运公司的做法，有着历史的必然性，也起到了促进政资分开、政企分开的作用，但它又带来了一些问题，通过建立跨行业的资产经营公司，培育资产管理的竞争新局面，可有效解决下列问题：(1)按行业划分的资产经营公司，很难有客观的标准来衡量国有资产管理的效果。行业的不同(如夕阳产业和朝阳产业)，本来就可能有不同的资产回报率，这就很难来考评经营管理者的工作能力和努力程度；而跨行业的资产经营公司往往管理着各个行业企业，经营的好坏就与某个行业关系不大，于是国有出资人对整体的经营效果有很明晰的观察。(2)有利于政企分开工作的进一步发展。政企分开不但是指机构上的改变，也是指管理知识和方法的改变。按行业划分组建资产经营公司，基本完成了行政机构向企业的转变，但管理者和管理方法仍然是原来的翻牌，所以应该引进新的跨行业的资产经营者和经营方法，实行所有权和经营权更彻底的分离，真正做到政企分开。(3)有利于改变某些行业的垄断格局，形成竞争的局面。某些行业的高资产回报率，可能来自于历史上所形成的垄断格局，而不是资产管理者的努力，同时行业的垄断局面对吸纳民间资本的进入和消费者的福利都有损害。(4)有利于资产组合管理的形成。资产组合管理不仅仅是指证券市场上资产的管理，也是在西方广泛运用的各种资产管理的方法。建立跨行业的资产管理经营公司，可以有效地进行组合管理。将资产管理的风险有效分散，有效地实现国有资产整体上的保值增值。(5)有利于进行国有经济布局的战略调整。国有资本的有进有退，是经济体制改革的重要内容。但按行业划分的资产管理经营公司，即使在某些属于应该国有资本退出的领域，经营公司的管理层也会屈从于部门利益和个人利益的权衡，而不予以积极的配合。而跨行业的资产经营公司的考核目标是整个资产的增值情况，而不是某个行业的增值情况，所以管理层有动机进行积极的工作，实现国有资本的有进有退，继续调整国有经济的布局和结构。 (四)尽快明晰国有产权和地方政府产权 国有资产分级所有，是国外的普遍做法，每一级政府对于其所拥有的资产具有完整的所有权。十六大报告中指出“国家所有，中央政府和地方分别代表国家履行出资的职责，享有所有者权益”，它首次提出了“分级行使产权”的概念，也提出了资产划分的基本原则是“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责”。尽管这一划分已经比较清楚，但相对于中国国企多次“上收下放”的特殊历史，仍然存在某些难以界定或协调的地方。学术界对此也提出了很多有益的建议，除了这些建议之外，还可以在十五届四中全会以来“分级管理”指导下已形成的国有资产分类基础上，同时参考国有股、国有法人股的分类方法来区分各级政府的产权行使权，以维持十五届四中全会以来政策的延续性和稳定性，也利于企业的股份制改造。 (五)尽快制定或修改与国资管理相关的法规 十六大指出：“要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”；同时根据需要，要尽快出台新的或修改目前的国资管理法规，以改变当前国资管理实践中出现的某些与现行法律抵触的方面。例如国有资产经营公司的法律地位问题，国资部门能否直接持有股份等问题，都需要与时俱进，制定新的法规来指导和规范。 |
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