|
浅议民主党派在协商民主中的角色定位和职能发挥 民建宁夏区委会 岳兵 “协商民主”概念,是一种新的民主理论范式，1980年在学术上提出和使用。我国著名政治学家俞可平，把西方的协商民主归纳概括为：协商民主就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。在西方,协商民主理论的探讨大多限于学术界,并未波及大范围的社会层面。中国共产党把握中国国情，将协商民主运用到政治理论及实践中。 1.我国协商民主的发展及实践模式 1.1我国协商民主的发展 中国共产党在中国革命的进程中，确立了多党合作和政治协商的组织与制度。新中国就是在民主协商中诞生的。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，体现了民主协商的内容和活动方式，标志协商民主这种新型民主形式的产生，是我国社会主义民主政治的一大创造。“中国人民政治协商会议制度”成为中国民主政治的重要形式。随后，以邓小平、江泽民、胡锦涛为代表的历届中央领导集体都十分重视并发展了协商民主的理论和实践，从而使它获得了时代的生命力。 2007年11月15日，国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书，第一次确认了协商民主的概念。党的18大报告提出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”十八大报告首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度。确认“协商民主”概念，并在此基础上确立“社会主义协商民主制度”概念，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行规划和部署，从一个侧面体现了中国共产党在社会主义民主问题上最新的实践创新和理论创新。 1.2协商民主的实质 协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式，是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论和社会主义民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、人民团体、各界人士共同构建的政治文明成果。协商民主的实质，就是要实现和推进公民有序的政治参与。在中国共产党的领导下，把协商民主与选举（票决）民主结合起来，体现“公民有序的政治参与”这一现代民主精神，并把它作为民主和法治的重要内容，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，共同来构建社会主义和谐社会。 1.3国内协商民主的实践模式 我国众多学者认为，国内协商民主的实践模式主要存在于四个层面：第一，政治制度层面，表现为中国共产党领导的多党合作的政治协商制度。第二，社会治理层面，表现为“市民论坛”、“社区论坛”、“社区理事会”及政府机关借助因特网、电子邮件、电子布告等现代通讯技术建立起来的沟通网络，社情民意反应机制，重大事项公示机制。第三，基层民主层面，表现为居民论坛、听证报告会、社区评议会、居民恳谈会等。第四，公共参与层面，表现为网络论坛、普通公民旁听人大立法会议、政协讨论专题会等。我国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，决定了在我国民主政治发展中必须以协商为价值偏好。 2.政协协商民主发展及其特点 2.1 政协协商民主发展 在我国各种协商民主形式中，具有较成熟和完善民主制度架构的就是以人民政协为平台的政治协商制度。人民政协协商民主是我国社会主义民主的特有形式，也是中国特色协商民主的主要载体，它既不同于选举民主，也不同于西方以及国内其他形式的协商民主，具有自己鲜明的特点。 中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，标志着协商民主这种新型的民主形式开始在全国范围内实施。改革开放以来，中国共产党更加重视协商民主，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展被载入宪法。按照与宪法相衔接的原则，人民政协作为“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”写入政协章程。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步明确提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”，强调“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施”。中央还明确规定了人民政协政治协商有关协商议题的提出和确定，协商活动的安排，协商活动的进行，协商成果的报送，协商意见的处理和反馈等五大程序。党和国家的重大方针政策和群众生活的重要问题通过人民政协进行协商已成为国家政治生活中一种郑重的民主形式。 2.2 政协协商民主的特点 政协协商民主由国家制度安排，逐步形成了一套比较规范和完善的制度体系及程序模式。它体现于《宪法》、中央文件、《政协章程》及各级党委和政协制定的一系列规范性配套制度中，成为我国一种正式的、郑重的、制度化、规范化、程序化的民主形式,是我国协商民主的主要渠道；政协协商民主的主体是参加政协的各党派团体和各族各界人士。人民政协是我国唯一由所有合法政党参加，并允许以本党派名义在其中行使民主权利、参与国家政治生活的政治组织，是实行基本政治制度和政党制度的重要机构和民主形式；政协协商民主是对重大问题进行事前、事中、事后全过程的民主协商。既在党委决策前、人大通过前、政府实施前，就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行协商。还就国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作进行民主监督。也在决策执行后根据实践情况提出意见建议。 3.民主党派在协商民主中的角色认定 3.1民主党派职能表述 1989年12月颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确指出，各民主党派是反映人民群众意见、发挥监督作用的一条重要渠道，充分发挥、加强民主党派参政和监督的作用，对于加强和改善共产党的领导，推进社会主义民主政治建设，保持国家长治久安，促进改革开放和现代化建设事业的发展，具有重要的意义。文件具体规定，民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。文件的这个规定，第一次明确了民主党派“参政”的范围与职责。发挥民主党派监督作用的总原则是：在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的发展政策，各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。第一次使用民主党派职责的中国共产党文件，是1990年11月10日《中央组织部、中央统战部关于积极协助民主党派加强领导班子建设有关问题的通知》，文件提出：“对拟进入领导班子的人选，要特别注意政治素质和业务能力，要能与我党真诚合作，保证我党对民主党派的政治领导；要有较强的参政议政能力，能履行政治协商、民主监督的职责”。第一次规范民主党派职能提法的中国共产党文件是1993年1月20日江泽民同志在党外人士迎春座谈会上的讲话，他提出：希望并相信各民主党派、工商联、无党派的同志们，“更好地履行参政议政和民主监督的职能，不断开拓工作的新境界”。2000年第19次统战工作会议再次提到“积极支持民主党派履行参政议政、民主监督职能”。2002年以后的我国各民主党派章程规定，“参政议政、民主监督是民主党派的职能”。中共十六大以后，胡锦涛总书记在2005年、2006年迎春座谈会上沿用了这个提法。2005年和2006年，中共中央连续发表了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，两个《意见》重申了1989年《意见》关于参政议政的内容，对民主监督的内容有了进一步的明确，因此被认为是新文件的创新点之一。2005年《意见》提出，民主党派民主监督的性质是在四项基本原则基础上进行的政党之间的政治监督；民主监督的方式是提出意见、批评、建议；民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。 2007年9月，中共十七大对加强我国多党合作制度提出“要贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强同民主党派合作共事，支持民主党派和无党派人士更好履行参政议政、民主监督职能，选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务”的要求。2007年11月，我国政府发表《中国的政党制度》白皮书，首次提出中国政党制度具有政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定等方面的功能。 综上所述，我国民主党派的主要职能或基本职能是参议议政，民主监督，除此之外，民主党派还有协调关系、政治社会化、海内外联谊、社会服务等职能。 3.2民主党派在协商民主中的角色认定 3.2.1民主党派在协商民主中的角色认定 2007年中国国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书指出，政治协商是中国多党合作制度的重要内容，包括中国共产党同各民主党派的协商和中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。政治协商的主要内容是执政党在重大问题决策之前和决策执行中，与参政党进行协商。按照18大提出的“加强同民主党派的政治协商”要求，中共与各民主党派的协商内容主要是政治内容，而不是经济或其它方面内容的协商。民主党派作为中国的参政党，不是一个经济组织，也不是一个非营利机构，而是以一个政治组织面貌出现的政党。既然是一个政治组织，中共与其协商的内容或主要内容只能是政治方面的内容。中共中央同各民主党派中央政治协商的内容主要包括：中国共产党全国代表大会、中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要协商的重要问题等。 3.2.2民主党派履行参政议政职能角色认定 参政议政是我国各民主党派的基本职能之一，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是我国社会主义民主政治的重要体现。中国共产党同各民主党派、无党派人士就国家大政方针和国家领导人选进行政治协商；民主党派就国家政治、经济、社会生活中的重大问题提出意见和建议；人民代表大会这一国家权力机关中，民主党派成员占有适当比例，行使职权，并通过多种形式发挥参政作用；民主党派成员被举荐担任国家及地方政府及司法机关的领导职务，担任特邀监察员、特约检察员、特约审计员、特约教育督导员等，参与政府工作；各民主党派在人民政治协商会议这一协商机关中，通过多种形式参政议政作用。 民主党派参政议政是由我国的基本政治制度加以规定和保障的，参政议政作为我国政治体系内的一种政治行为和政党行为，必然要以宪法为根本行动准则，遵循我国政治体系的政治原则、运行规则、价值取向和行为标准。作为参政党，参政议政作为政党政治功能的内在要求，必须有参政议政的诉求和参政议政的行为。参政议政是一项具有政治意义并能产生政治后果的政治活动，因此必须遵循其自身特有的规律，严格按照我国现行的政治原则和政治程序进行。民主党派的民主党派参政议政具有严肃性、责任性和非功利性。从我国政党制度的规定性出发，民主党派的参政议政进入到国家政治生活的深层，发挥着不同于一般社会群众和一般社会团体的作用；在国家政治生活中总体上是发挥辅助而非主导的作用。与中国共产党通力合作，是民主党派的优良传统，是我国政党制度的必然要求。 3.2.3民主党派履行民主监督职能的角色认定 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中指出：“中国共产党与民主党派实行相互监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式进行的，是政治监督，是社会主义监督体系的重要组成部分。由于共产党处于领导和执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督。”以此说明：民主监督首先是一种政党监督，民主监督的制度基础是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党与民主党派实行相互监督，即中共接受民主党派的监督，民主党派接受中共的监督，互相监督是多党合作的主要内容，且主要表现为民主党派对共产党的监督，民主党派对共产党民主监督的目的是坚持和完善中国共产党的领导，是为了加强合作；民主监督是权利对权力的监督。《意见》第20条指出：“民主党派民主监督的主要内容是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。”可见，对宪法和法律法规的制定一般不属于民主监督的范围。民主党派的民主监督“权利”，属于宪法规定的一种监督权利，是一种“义务性”权利；民主监督必须在宪法与法律范围内活动，必须以四项基本原则为基础，必须在中国共产党领导的多党合作与政治协商制度框架下进行；民主监督是外部监督。民主党派是中共的“友党”，作为自律的“同体监督”主要靠内省来监督，于是容易出现受视角影响而看问题不全面等缺陷，而作为他律的“异体监督”，其视角是多维的，范围是广泛的，过程是公开的，具有互补效应。一个组织的发展，与来自外部的监督和推动密切相关，强有力的体制外监督是推动体制内自我监督的基本力量。民主监督是建设性的监督 监督的方式是提意见、批评、建议；民主监督是一种政治监督，具有极强的政治性；民主监督是监督体系的重要组成部分，虽然目前民主监督的效果不尽人意，但民主监督因其独特性而不能被代替，被置换，民主监督作为一种外部监督、一种国家政治体制内的纠错机制，一种社会反馈机制，将独立地发挥作用。相对于其他监督方式而言，民主监督政治层次较高、民意体现较广，又具有一定的组织形式，在监督体系中更具有广泛性、权威性和理性思考，对共产党和公共权力的监督和制约能够起到其他监督所达不到的作用，具有较大的影响力。民主监督是中国权利监督体系内任何其他形式的监督所不可代替的。党派民主监督是一种有组织的民主，是有序的政治参与，必须遵循一定的程序，严格依法办事。 4.民主党派在协商民主中职能发挥存在的问题 中共十八大深化了对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识。其中，对共产党执政规律的认识，也应当包括对参政党参政规律的认识。只有加深对共产党执政规律的认识，包括对参政党参政规律的认识，我们才会更加尊重政党运行规律，切实尊重、保障民主党派享有宪法规定的权利和义务。 4.1协商民主的法律保障还不够完善 法制化是政协协商民主发展的基本方向。《宪法》提到了对人民政协的地位、作用，但在协商的范围、内容、程序、方式和政协的组成及职责、权限仍无专门的法律规定。政协协商民主的具体实施还存在一定的随意性，直接影响政协协商民主的过程、协商结果的法律保障及和法律效力。作为政协主要参加者的各民主党派在政协协商民主中的作用也就难以有效发挥。 4.2协商内容不够规范化，程序执行不够到位 民主党派是人民政协的组成部分,政协是民主党派最重要的政治平台。人民政协是我国唯一的由所有合法政党参加的并以本党派名义在其中活动的多党合作组织。人民政协如果没有民主党派参加，其地位和作用就会削弱；民主党派如果离开人民政协，其作用就难以得到充分发挥。中共中央《意见》对政治协商的内容用了“大政方针、重要问题、重要事务、其它问题”等做了界定，但在操作层面上仍缺乏刚性要求，不容易执行到位。长期以来，至少在政治协商会议上，重要的事项，重大的政治变动，包括重大政策的改变，重大政策的调整，重要的人事变动，往往事先并不与各民主党派协商，至多也只是事后有一个通报。在“哪些问题协商、什么时候协商、需不需要协商”等问题，党政决策部门与政协之间存在着认识差异，决策部门主动意识欠缺，有的想协商就协商，不想协商就不协商；有的重大规划、重大建设项目未经协商就提交人大审议；有的以决策后的通报代替决策前的协商等。这些现象的存在，直接影响到协商民主的实际果效。 4.3 “政治协商、民主监督、参政议政”内容不深，层次不高 中国共产党与各民主党派由于各自能量和资源的巨大不平等性，使得民主党派在履行职能方面和参与协商中缺乏必要的资质和能力。认真查看近年来中央和地方各民主党派提交的提案和反映的社情民意信息所来看，相当部分都与政治无关。各级政治协商会议,所讨论的内容，从严格的“政治”含义分析，也大都与政治无关。民主党派的民主监督一般是事务性监督多，党务和政务监督少。诸如加强权力监督，如何保障公民权利，如何使公权力在法律范围内活动等政治监督的内容，在政治协商实践活动中几乎鲜有涉及，政协协商民主的实质意义得不到充分体现。 4.4 协商民主中民主党派的知情渠道有限，政治信息不对等，信息流动不顺畅 很多情况下有些党委和政府在政治协商方面存在事后通报情况多，决策前协商、征求意见少。民主党派有时被临时邀请参加一些重要问题的协商座谈会，但事先并不知到情况，往往是到会时才能看到材料，由于没有足够的时间准备，缺乏充分调研和认真思考，而提不出有建设性的意见和建议，影响了民主党派职能作用的发挥和实效。 4.5 民主监督始终是民主党派在协商民主中短腿和软肋 从中国政党制度的设计角度而言，民主监督是参政党的一项主要职能，在某种意义上说，民主监督的职能地位甚至要超过参政议政，建国初期的几年中，中共领导人谈到民主党派的重要性，主要是以民主监督为依据的。参政议政职能的提出还是最近20年的事，是民主党派职能延伸和作用增强的体现。在现实政治生活中，参政党民主监督的职能发挥情况并不理想，甚至处于空转状态。所谓空转，是指在职能行为存在的情况下却显示不出职能效果。或许是因为在民主监督方面难以有所建树，许多党派组织将履行职能的重点集中于参政议政方面，民主监督仅仅成为一句口号，一个标签，在任务安排、工作总结中也往往是一笔带过，民主监督成为民主党派履行职能的一个软肋。 5.进一步发挥民主党派在协商民主中作用 5.1．加快协商民主的法律化进程，为协商民主提供法律保障 虽然中共中央的《意见》和《通知》、政协的章程和规定对规范政协工作发挥了重要作用，但这些文件都不具有国家意志和法律的普遍性、强制性、规范性、稳定性和社会约束力，都不能取代法律的地位，因而执行起来有相当的难度。不规范、不统一、难操作，整体功能得不到应有的发挥。把有关政治协商、民主监督和参政议政的性质、作用、内容、形式、程序等重要规定上升为法律。将协商主体纳入法律的框架内完成协商过程，实现协商民主有法可依，为政协协商民主工作提供法律保障。这样，政协组织及其参加单位和委员可以依法履行职责，党政部门也可根据这一法律依法主动接受民主监督。 5.2．加强协商民主的程序化建设，避免协商民主活动的随意性 协商民主的基本特征是程序性，把程序看作决策获得合法性的根本要求。坚持和完善人民政协的协商民主，在政治协商层面，要加强协商的程序建设，规范协商议题的提出和确定的程序、协商活动的程序、参与协商的程序以及协商成果的报送、处理和反馈的程序，避免和解决政协开展各项协商活动的随意性，以达到充分反映民意、提高决策质量的目的。通过程序化建设，使政协民主协商成为各界发扬民主、反映民意、集中民智、增进共识的平台，成为科学化、民主化决策的重要环节。 5.3．积极探索和实践民主监督的有效形式，不断提高民主监督的质量和成效 执政党和政府应主动为参政党履行政治协商和民主监督的职能提供条件和便利，使他们对有关大事都有知情权、参与权和监督权，并通过制度的设计安排，将协商和监督贯穿于决策和执行的全过程，即是在决策之前、执行之中和执行以后的结项评估，全程参与协商和监督。在民主监督中，要明确主要是由参政党来监督执政的共产党，作为执政党的共产党各级组织应主动、诚恳地接受参政党的监督，虚心地听取参政党的意见、批评和建议，并对他们所监督的事项有交代、有落实、有反馈。参政党应认真组织成员或工作组就有关重大的热点、难点问题深入实际，做调查研究，并以高度负责的精神写出专题调研报告或提案、议案，及时提交有关部门，反映社情民意或该党派所联系的那部分社会群体的意见、反映和要求，使有关方面能及时全面地了解情况，便于正确合理地解决问题，化解矛盾，促进社会和谐。 |
|
|
