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竞争执法公告 2014年 第13号 经国家工商行政管理总局授权，广东省工商行政管理局于2013年3月对惠州大亚湾溢源净水有限公司涉嫌滥用市场支配地位行为进行立案调查，于2013年12月对涉案当事人下达了行政处罚决定，现予公告。 二○ 广东省工商行政管理局 行政处罚决定书 粤工商经处字〔2013〕第2号 当 事 人：惠州大亚湾溢源净水有限公司 企业注册号：441300000041546 住 所：惠州市大亚湾澳头黄鱼涌风田水库副坝 经营范围：自来水生产、销售；销售五金交电、水暖器材；管道工程投资与营运，自来水管道安装、维护，管道工程项目咨询。 法定代表人：蔡琴 一、本案相关市场的界定 《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》第二条规定，任何竞争行为（包括具有或可能具有排除、限制竞争效果的行为）均发生在一定的市场范围内。科学合理地界定相关市场，对识别竞争者和潜在竞争者、判定经营者市场份额和市场集中度、认定经营者的市场地位、分析经营者的行为对市场竞争的影响、判断经营者行为是否违法以及在违法情况下需承担的法律责任等关键问题，具有重要作用。《中华人民共和国反垄断法》第十二条规定，相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务（以下统称商品）进行竞争的商品范围和地域范围。 （一）相关商品市场。 本案中，当事人向投诉人提供的商品（服务）主要是城市公共自来水供水服务。经查明，大亚湾区域内的供水服务有三种情形，除城市公共自来水供水外，还存在部分村民委员会根据自身地理位置的优势、特点，利用天然水库，自建设施供水服务，以及水厂向当地的大型工业项目专门提供的工业用原水供水服务。村民委员会自建设施的供水，只满足村民自身的用水需要，不对外销售。工业用原水（取自天然水源，未经加工直接用于工业生产的水）供水服务，其服务对象则是特定的，专供大型工业项目。从商品（服务）属性上看，自建设施供水和工业专用原水供水与城市公共自来水供水具有一定相似性，但商品可替代性弱，投诉人难以用村民自建设施供水及工业专供原水来替代当事人提供的城市公共自来水。城市公共自来水供应是房地产企业对当事人最大的依赖所在，也是当事人在交易时附加不合理条件，实施捆绑交易的基础。因此，本案相关市场中的商品范围确定为城市公共自来水供水服务。 （二）相关地域市场。 本案中，投诉人反映的当事人在提供建设施工项目临时供水服务时附加交易条件，将户表工程建设进行捆绑交易的行为均发生在大亚湾区的西区、澳头两个街道办事处所辖地域范围，投诉人建设施工项目也均在上述地域范围内。城市公共自来水通过市政管网统一输送的特点，决定了当事人具备唯一经营者地位，不存在同类经营的竞争关系，用户在所属地域内只能选择本地自来水企业提供的城市公共自来水供水服务，不存在用户可以获取城市公共自来水供水服务的其他可替代的地域市场。因此，本案相关市场中的地域范围界定为大亚湾区的西区、澳头两个街道办事处所辖地域范围。 综上所述，本案相关市场界定为：大亚湾区的西区、澳头两个街道办事处所辖地域范围内的城市公共自来水供应服务市场。 二、当事人在相关市场具有市场支配地位的认定 《反垄断法》所称市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。是否具备市场支配地位，是判断经营者行为能否构成滥用市场支配地位违法行为的前提。 （一）当事人在本案相关市场中的市场份额。 大亚湾区现有两家从事城市公共自来水供应的企业，即当事人和惠州大亚湾霞涌自来水厂（下简称霞涌自来水厂）。在大亚湾区下辖的西区、澳头、霞涌三个街道办事处中，当事人负责西区、澳头两个街道办辖区的城市公共自来水供应，霞涌自来水厂负责霞涌街道办辖区的城市公共自来水供应。当事人与霞涌自来水厂的自来水管网各自独立，互不交叉。在西区、澳头街道办事处地域范围内，当事人提供的城市公共自来水供应服务所占市场份额为100%。2009年至2012年，当事人在西区、澳头街道办事处地域范围内的年供水量分别为3107.53万m3、3752.5万m3、4251.38万m3、4295.09万m3；年销售额分别为80506569.1元、102993529.1元、110200406.97元、118179872.59元。2013年以来，当事人在供水设施、供水规模、供水价格等重大事项上未发生重大改变，总体延续上年度的规模与市场份额。 （二）当事人在本案相关市场上的控制能力及其他经营者对其的依赖性。 当事人属于以区域供水管网为基础运营的公用企业，其公用企业地位始于2008年。2008年6月，原负责供应大亚湾区城市公共自来水的惠州大亚湾银龙自来水有限公司以其所有的城市公共自来水输送管网等固定设施作价入股，成为当事人股东。自2008年10月份起，当事人开始以其自身名义提供城市公共自来水供水服务。迄今为止，在本案相关市场中，当事人具备唯一经营者地位。当事人的公用企业性质及其唯一经营者地位，使得其具有控制城市公共自来水供应与否、如何供应及其他相关交易条件的能力。当事人因公用企业本身所具有的自然垄断属性，使得其城市公共自来水供水服务具有不可替代性、无选择性、公益性等特点。因此，在本案相关地域市场内，用水户等其他经营者对当事人在城市公共自来水供应服务上具有很强的依赖性，类似本案投诉人等用水大户甚至具备完全的依赖性。 （三）其他经营者进入本案相关市场经营的难易程度。 《城市供水条例》、《广东省城市供水管理规定》、《市政公用事业特许经营管理办法》等行政法规和规章，对经营城市供水有着严格的主体资格要求。城市公共自来水供应管网及其附属设施投资大、难度高、成本收回周期长的特点，以及自然水资源的有限性、水质工艺的严肃性，决定了相关地域市场内经营者数量有限。本案中，当事人是通过股份合作的形式，才得以在原有的城市公共自来水供水管网提供供水服务。当事人目前是本案相关地域市场内城市公共自来水供水管网的所有者，其他经营者要进入本案相关市场，一定程度上取决于能否与当事人合作。因此，其他经营者进入本案相关市场经营的可行性比较小。 综上所述，根据《中华人民共和国反垄断法》第十八条第一款第（一）、（二）（四）、（五）项，以及《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第十条第一款第（一）、（二）、（四）、（五）项“认定经营者具有市场支配地位，应当依据下列因素：（一）该经营者在相关市场的市场份额，以及相关市场的竞争状况；（二）该经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力；（四）其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度；（五）其他经营者进入相关市场的难易程度；”的规定，本局认定当事人在大亚湾区的西区、澳头两个街道办事处所辖地域范围内的城市公共自来水供应服务市场具有市场支配地位。 三、当事人利用其市场支配地位在交易时附加其他交易条件 经查明，自2009年12月以来，当事人在向房地产企业提供建设项目临时施工供水服务时，实施了以下附加交易条件行为： （一）附加户表工程合同条款。 当事人在房地产企业向其申请建设项目施工临时供水服务时，要求房地产企业与其签订含有临时供水、户表工程条款内容的供水工程合同。当事人制定的供水工程格式合同中，附加户表工程条款主要采取两种形式：一种是将合同内容分为二大项，第一项是建筑施工用水工程（即临时用水工程），第二项是建设项目室外给水工程（即户表工程），范围包括市政接水点到分立户注册水表之间的给水管道及其附属设施、计量设备等工程项目。另一种是在合同中单独列出一条户表工程条款，规定如果户表工程不是由乙方（当事人）或乙方书面认可的企业负责施工，乙方有权依照《城市供水条例》和《广东省城市供水管理规定》的规定停止供水。 （二）附加将户表工程交由当事人施工的承诺。 应一些房地产企业的强烈要求，当事人与这些房地产企业签署不附带户表工程条款的临时供水工程单项合同。但在签订这些合同之前，当事人要求房地产企业向当事人写下承诺书，承诺以后要与当事人签订户表工程合同，如违约，甘愿接受当事人停止供水的处理。房地产企业如不向当事人作出上述承诺，当事人则不与房地产企业签订临时供水工程合同，房地产企业无法获得临时施工供水。 （三）附加与当事人指定的企业进行交易。 自2011年8月开始，因自身没有施工资质，当事人在一些房地产企业向其申请建设项目施工临时供水服务时，要求开发商必须与其认可和委托的新余市渝泉水业有限公司大亚湾分公司（下简称渝泉分公司，该公司与当事人的主要投资者都是中国水务集团，两公司的法定代表人都是蔡琴），签订含有临时供水工程和户表工程两项不同服务内容的格式合同，对户表工程进行捆绑交易。对不接受上述条件者，当事人同样不予提供临时供水服务。 2009年12月至2013年6月，当事人在向房地产企业提供建设项目施工临时供水服务时，与房地产企业共签署各类供水工程合同47份，其中附加户表工程施工内容的供水工程合同39份（包括以渝泉分公司名义签订的合同）。至本案调查时止，已经履行完毕的合同有4份,正在履行的合同有5份。已经履行完毕的4份合同中，当事人与惠州大亚湾皇庭房地产开发有限公司、惠州大亚湾中联灿邦房地产开发有限公司签订的2份合同涉及户表工程收入合计1630560.8元，相关成本及缴纳税费770324.71元，经营所得860236.09元。 四、当事人附加交易条件行为无正当理由的认定 本案调查中,当事人对提供建设项目施工临时供水服务时附加交易条件的行为，提出了如下申辩：一是认为可以有效防止房地产企业今后自行施工时采用一些使用寿命短、品质不高的供水设施、材料，避免供水企业后期管理维护困难、成本高，也能避免发生供水安全事故。二是认为其行为是为了落实惠州市政府制定的《惠州市惠城中心区城市供水“一户一表”实施办法》（惠府办〔2009〕49号）和《惠州市城市供水用水管理暂行规定》（惠州市人民政府令第62号）两个规范性文件。该两份文件规定，城市供水工程施工中，从市政接水点到分立户注册水表之间的给水管道及其附属设备、计量设备的工程施工，由城市供水企业负责实施。三是认为其与房地产企业签订捆绑户表工程内容的合同是基于双方自由协商的结果，是合同双方的真实意思表示。 本局认为，当事人在提供建设项目施工临时供水服务时附加其他交易条件，与建设项目今后要开展的户表工程建设进行捆绑交易，无正当理由： （一）当事人将建设项目施工临时供水服务与户表工程进行捆绑交易，不符合交易习惯。 临时供水服务是指自来水企业通过临时供水工程，从市政接水点到施工现场之间临时铺设供水管网，为开发商的建筑项目施工提供临时供水，目的是满足工程施工过程中对自来水的临时需求，保障建筑项目施工正常进行。户表工程是指从市政接水点到分立户注册水表之间的给水管道及其附属设备、计量设备的工程，目的是通过铺设永久性供水管网及其他附属设施，为居民提供生活供水，实现一户一个水表，供城市供水企业抄表到户，按户计量收费。临时供水服务和户表工程由于服务和建设的目的不同，致使临时供水施工和户表工程施工对水网管道材质要求不同，水质要求不同，自来水费用价格不同，工程施工技术要求不同，施工时间不同。两项工程不是一个整体，而是完全独立的两个部分，将临时供水服务与户表工程进行捆绑交易，不符合交易习惯。 （二）当事人将建设项目施工临时供水服务与户表工程进行捆绑交易，违背交易相对方房地产企业的意愿。 本案调查中，惠州大亚湾利诚实业有限公司等多家房地产企业以笔录或者书面情况说明等方式反映，与当事人或者其认可和委托的渝泉分公司签订捆绑户表工程条款的建设项目施工临时供水合同，或者作出户表工程将交由当事人施工的书面承诺，都是迫于施工压力在非自愿的情形下做出的行为，不是其真实意思表示。多家房地产企业向当事人明确表示要删除或者修改有关户表工程条款，不将户表工程作为临时供水合同的必要条款。大亚湾区住建局、大亚湾区公用事业管理局为此先后进行了协调。但合同相关条款最终都因为当事人的反对而未能删除或者修改。当事人认为合同的签订是双方协商一致的结果，不存在提供临时供水服务时强制附加户表工程的问题，与事实不符。 （三）当事人将建设项目施工临时供水服务与户表工程进行捆绑交易，超出了惠州市政府相关文件规定的范围。 惠州市人民政府制定的《惠州市惠城中心区城市供水“一户一表”实施办法》和《惠州市城市供水用水管理暂行规定》，规定城市供水工程施工中从市政接水点到分立户注册水表之间的给水管道及其附属设备、计量设备的工程施工，统一由城市供水企业负责实施。首先，惠州市政府的这一规定，与国务院制定的《城市供水条例》和广东省人民政府制定的《广东省城市供水管理规定》的相关规定不一致。作为上位法的《城市供水条例》和《广东省城市供水管理规定》并没有将城市供水工程设计、施工主体限定在供水企业。其次，惠州市政府的上述文件也没有规定城市供水企业有权在提供建设项目施工临时供水服务时附加其他交易条件，没有规定城市供水企业可以将户表工程施工主体的确定作为提供临时供水服务的前提条件。当事人以执行惠州市政府文件为由，在提供临时供水服务与房地产企业签订临时供水工程合同时，强行与户表工程进行捆绑交易，超出了惠州市政府上述相关文件规定的范围。 （四）当事人以确保供水质量安全为由，将建设项目施工临时供水服务与户表工程进行捆绑交易，无法规和政策依据。 国务院《城市供水条例》第二十八条规定：“用水单位自行建设的与城市公共供水管道连接的户外管道及其附属设施，必须经城市自来水供水企业验收合格并交其统一管理后，方可合作使用”。《广东省城市供水管理规定》第十四条同样规定：“用户自行建设进户总表以前的户外管道及附属设施，必须交城市供水企业验收和管理。对验收不合格的，不予供水”。行政法规和省政府规章赋予了城市自来水供水企业对户外管道及其附属设施进行验收、管理的职责，给予了城市供水企业确保供水工程质量和供水安全的正当合法手段，当事人以户外管道及其附属设施的高技术性要求，以及管理和维修的专业性特点为由，在房地产企业向其申请建设项目施工临时供水服务时，要求户外管道及其附属设施必须由供水企业进行施工建设，缺乏法律、法规和政策依据。作为行业主管部门的大亚湾区公用事业管理局也向本局出具函件，表明没有相关规定许可供水企业在提供建筑施工临时供水服务时，可以捆绑户表工程供水管道施工服务。 五、当事人的行为对市场公平竞争造成了损害 本局认为，当事人在提供建设项目施工临时供水服务时，附加其他交易条件，与建设项目今后要开展的户表工程建设进行捆绑交易，对市场公平竞争造成了不良影响： （一）当事人附加交易条件的行为，排除、限制了户表工程建设市场中其他合法经营者参与竞争，阻碍了市场公平竞争。 惠州市现有具备房屋建筑工程总承包三级或以上资质证书施工企业70家左右，具备市政公用工程总承包三级或以上资质证书施工企业40家左右，驻大亚湾的惠州市外具备房屋建筑工程总承包、市政公用工程总承包三级或以上资质证书施工企业70家左右。上述180余家具备资质的企业，依法均可以在本案相关地域市场从事包括户表工程在内的城市供水工程施工。当事人在给我局提交的《关于大亚湾溢源净水有限公司不存在垄断情形的情况说明》中也承认：“从市政接水点到分立户注册水表之间的自来水管道工程市场是公开的竞争市场，除溢源公司以外的经营者均可进入到该市场承揽业务”。当事人明知户表工程市场是公开的竞争市场，却在一些房地产企业向其申请建筑施工临时供水签订临时供水工程合同时，设置前提条件，要求房地产开发商接受与临时供水服务无关的户表工程施工服务，其行为实质上是借助其在本案相关市场上具有的市场支配地位，将支配地位的影响力不公平地强加到被捆绑、被搭售的产品的市场上，即户表工程设计、施工市场，不公平地限制了这些商品的市场竞争，导致一些具备资质的合法经营者难以在本案相关地域市场承揽户表工程，一些房地产项目建设的总承包商也只能将建设工程当中的户表工程分离给当事人。 （二）当事人的附加交易条件行为，限制了交易相对方的自主选择权，损害了交易相对方的合法权益。 当事人在提供建设项目施工临时供水服务时附加其他交易条件，与建设项目今后要开展的户表工程建设进行捆绑交易，直接损害了开发商对户表工程设计、施工单位的自主选择权。为获得建设项目临时供水服务，确保工程建设顺利进行，一些开发商只能违背真实意思从而让当事人承建户表工程。经查，2010年和2011年，大亚湾区共有39户房地产开发企业向当事人申请临时用水服务，其中就有33户企业与当事人签订了户表工程合同。 （三）当事人的附加交易条件行为，排除了价格竞争，导致了不合理的高价。 当事人将建设项目施工临时供水服务与建设项目今后要开展的户表工程建设进行捆绑交易后，在工程合同中规定，工程所需材料价格要依照《惠州工程造价信息》公布的价格。对此，房地产企业认为，《惠州工程造价信息》是政府部门发布的市场指导价，这种市场指导价与市场的实际采购价相比，价格过高，有的企业反映价格甚至高出一倍。尽管开发商对过高的价格意见很大，但开发商在工程合同中没有议价权，只得接受高价。 六、主要证据 本案当事人具有市场支配地位以及在交易时附加不合理条件，有以下主要证据： 1．当事人法人营业执照复印件，证明当事人的身份真实性。 2．当事人法定代表人蔡琴的身份证复印件，证明当事人法定代表人身份真实性。 3． 4．惠州大亚湾银龙自来水有限公司的登记资料、当事人的登记资料，证明惠州大亚湾银龙自来水有限公司由惠州大亚湾自来水总公司变更而来，并以惠州大亚湾自来水总公司原有的自来水管网作为资本入股当事人。 5．大亚湾区公用事业局出具的公函（惠湾公用函〔2013〕330号），证明大亚湾区城市自来水供水企业为当事人和霞涌自来水厂，当事人负责西区和澳头街道办辖区供水，霞涌自来水厂负责霞涌街道办辖区供水。 6．当事人提供的工业企业用水情况年度统计表及说明，证明当事人2009年至2012年每年供应自来水数量。 7．霞涌自来水厂的法人营业执照，证明其身份的真实性。 8．横畲村民委员会、塘布村民委员会、妈庙村民委员会出具的情况说明，证明其供水都是村民自建供水，供应量小且不属于城市公共自来水供水。 9．南边灶村委会出具的情况说明，证明格木洞水库专供中海壳牌工业用原水，不属于城市公共自来水供水。 10．溢源公司2009年至2012年年度财务审计报告中“发生额及余额表”，证明当事人2009年至2012年年度销售额。 11．大亚湾区住房和规划建设局（下简称大亚湾区住建局）给当事人《关于房地产企业提出的<用户供水工程合同>及户表工程问题的函》（惠湾住建函〔2012〕233号），证明案发前部分房地产企业已经向大亚湾区住建局反映当事人将户表工程施工作为临时供水工程合同的必要条款进行捆绑，并请求政府部门协调当事人删除该条款。 12．当事人对大亚湾区住建局《关于房地产企业提出<用户供水工程合同>及户表工程问题的复函》（惠湾溢源函字〔2012〕16号）及 13．大亚湾区房地产协会被委托人的询问笔录、大亚湾区公用事业管理局会议纪要1份（惠湾公用纪要〔2012〕16号）、大亚湾区房地产协会会议纪要1份（惠湾房协纪要〔2012〕04号），证明2012年以来，多家房地产企业反映，在申请建设项目施工临时供水服务时当事人存在强制附加户表工程施工条款的行为。 14．大亚湾区住建局出具的公函（惠湾住建函〔2013〕366号），证明当事人无供水工程施工资质，以及在大亚湾区有资格从事房屋建筑供水工程施工的企业超过70家。 15．渝泉分公司及其上级公司股东的有关登记注册资料、当事人及其股东的有关登记资料、 16．“一户一表”合同执行情况一览表、当事人（含渝泉分公司）户表工程合同执行情况收入所得一览表及广东省地方税收电子通用发票，证明当事人及渝泉分公司与房地产企业签订含有户表工程供水工程合同数量情况及已实施合同的收入所得情况。 17．当事人提交的《中止反垄断调查申请书》，证明当事人承认，在与房地产企业签订临时供水工程合同时，存在将户表工程与提供临时供水捆绑的行为。 18．（1）惠州大亚湾利诚实业有限公司询问笔录、与当事人签订的“溢工1 19．（1）惠州市金海粤房地产开发有限公司询问笔录、向当事人签订的承诺书、与当事人签署的“溢工1 20．其他房地产企业与当事人或其认可的渝泉分公司签订的强制附加户表工程施工条款的建筑施工临时供水工程合同，证明在与房地产企业签订建筑施工临时供水工程合同时，都是当事人提供格式合同，在提供临时供水服务时附加户表工程施工条件。 七、定性与处罚 本局于 本局认定：当事人在大亚湾区的西区、澳头两个街道办事处所辖地域范围内的城市公共自来水供应服务市场具有市场支配地位。当事人无正当理由，利用其市场支配地位，在一些房地产企业向其申请建设项目施工临时供水服务，签订临时供水工程合同时，强制附加与临时供水服务这一交易标的无关的户表工程施工交易条件，实施临时供水服务与户表工程建设捆绑交易，其行为损害了交易相对人房地产企业的合法权益，剥夺了房地产企业在户表工程施工市场的交易自由选择权，排挤和限制了大亚湾西区、澳头街道办事处地域范围内户表工程施工市场中建筑施工企业的自由竞争，违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第（五）项，以及《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第六条第（四）项的禁止性规定，构成没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件的滥用市场支配地位行为。 本案调查过程中，当事人能配合本局开展执法调查，对违法行为有所认识，并采取了一些整改措施，一定程度上防止了违法行为危害结果的继续扩大和加深。 根据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条“经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款”的规定，考虑当事人在本案调查中的综合表现，本局决定对当事人作出如下处罚： 一、责令当事人停止违法行为； 二、没收当事人违法所得860236.09元； 三、对当事人处以上年度销售额2%的罚款2363597.45元。 以上罚没款共计3223833.54元上缴国库。 当事人应自收到本处罚决定书之日起15日内，按照《广东省省级非税收入缴款通知书》的要求方式，将罚（没）款项缴纳到广东省省级非税收入账户，到期不缴纳的，每日按罚款数额的3%加处罚款。 当事人如不服本行政处罚决定，可在接到本处罚决定书之日起六十日内，向广东省人民政府或国家工商行政管理总局申请复议，也可以在三个月内依法直接向人民法院起诉。 广东省工商行政管理局 |
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