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“违反法律、行政法规的强制性规定”的含义
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的’强制性规定’是指效力性强制性规定”。 为进一步明确该解释，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》(二○○九年七月七日法发〔2009〕40号) 第五条关于正确适用强制性规定，稳妥认定民商事合同效力规定：“15、正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的“违反法律、行政法规的强制性规定”，关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。” 「案例1简介」 2000年8月，某铸造厂需购买一辆汽车，运输个体户王某得知后，找到该厂欲将自己半新的“北京130汽车”卖给该厂，并保证办理汽车过户等一切手续。双方商定，汽车作价为2.2万元，由铸造厂先付2万元，待王某办完手续后，再由该厂续付2000元，由铸造厂开具一张2000元的借条。但是有关部门以王某与该厂私下买卖汽车为由不予办理过户手续。王某便到北京市旧机动车交易市场办理手续。交易市场以北京市工商局、物价局、公安局《关于旧机动车买卖的规定》第6条中“……如买卖双方事先商定了价格，须经市场审核方可成交，作价不合理的，市场有权调整评定……”的规定，对双方商定的价格和汽车状况进行了审核，重新作价为1.9万元，并为双方办理了过户手续。尔后，王某认为事先达成的协议合法有效。便要求铸造厂偿付所欠的2000元，在该厂拒付后，诉到法院。 「问题提出」 本案的关键问题是双方签订的合同违反了地方性法规，合同效力如何？ 「法律依据」 《合同法》第44条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。 法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。 《合同法》第52条规定：“有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 《合同法司法解释》第4条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。” 「案情分析及处理结果」 法院经审理后，认为双方的事先协议，违反了北京市工商局、物价局、公安局《关于旧机动车买卖的规定》，属于违法的合同，合同不发生法律效力，后来经旧机动车交易市场作价，弥补了合同的瑕疵，应当按照重新作价的合同执行。遂判决驳回原告的诉讼请求。 「存在的问题」 本案的关键在于当事人双方的事先的协议是否合法有效。根据《合同法》第44条和第52条的规定，可见，只有在出现《合同法》第52条规定的情况下，才能认定合同无效，否则双方签订的合同应当都是有效的（法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定）。而法院则以当事人签订的合同为“违法合同”为据判决合同无效，明显是适用了《合同法》第52条规定第五项。 但是，根据《合同法司法解释》第4条明确规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。“而在本案中北京市工商局、物价局、公安局《关于旧机动车买卖的规定》属于地方性和行业性的规定，因此，本案的判决存在商榷的地方。 【案例2】某食品厂诉某村委会农村土地租赁合同纠纷案 【代理要旨】 合同在违反法律、行政法规的强制性规定时，并不必然无效，要看合同是否违反法律、行政法规的效力性强制规定或合同本身是否损害国家利益、社会公共利益以及第三人的利益。 【案情回放】 2008年12月26日，原告某食品厂与被告某村委会签订了一份《协议》，由被告将其村内的农用地31.95亩租赁给原告兴办食品加工厂，租期为20年，从2008年12月26日至2028年12月25日止；每3年为一个租金期付一次租金，第一个租金期的租金于合同签订生效后3日内一次性付清，后每租金期内的未年的12月26日为租金支付最终期限。合同签订后，双方依据合同的约定履行各自的权利义务，原告交清了第一个3年的租金。后原告因与被告的一村民因支付地上附属物费用产生纠纷，便让其委托的建筑商杨某撇开该村民的地（在租赁地的东侧）进料建厂围墙。被告退给原告该村民扣减损失后的租金5175元。后原告停止履行和杨某的建设合同，以农村土地租赁合同无效为由于2009年9月14日向法院提起诉讼，要求确认合同无效。 【代理意见】李少华律师接受被告某村委会的委托后，详细询问当事人，认真阅取卷宗材料，庭审中代理意见认为，原告要求确认合同无效的诉讼请求依法不应予以支持。主要理由是： 原、被告签订的《协议》，是双方当事人的真实意思表示。该合同标的物系农村土地，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，农民集体所有的土地使用权、土地承包经营及承包经营权的流转，未经依法批准，不得将土地及承包地用于非农建设。在不改变土地用途的情况下，可以将其承包的土地出租给第三人进行农业开发，改变土地用途的，应当报请土地管理部门审批同意。未经审批违法将承包地用于非农建设的，由有关行政主管部门依法予以处罚。因此依据法律规定在办理相应审批手续后，农用地可以转为农用建设用地。原告未经报请审批，改变土地使用用途，违反了相关法律、行政法规中行政管理规定。 虽然《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了５种合同无效的情形，其中“违反法律、行政法规的强制性规定”属于情形之一。但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”该条明确了违反法律、行政法规的强制性规定归于无效，是指违反“效力性”强制性规定，而不是指违反“管理性”强制性规定。也就是说，只有违反“效力性”强制规定，才应认定合同无效。 法律、行政法规的强制性规定，分为“管理性”强制规定和“效力性”强制规定。所谓“效力性”规定，指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范，或者虽然法律及行政法规没有明确规定违反这些禁止性规范后将导致合同无效或者不成立，但是如果违反了这些禁止性规范的合同继续履行，将损害国家利益、社会公共利益和第三人重大利益的规范。所谓“管理性”规定，是指法律及行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立，违反此类规范继续履行合同，将会受到国家行政制裁，但合同本身并不损害国家、社会公共利益以及第三人的利益，而只是破坏了国家对交易秩序的管理的规范。违反此类规范后，如果使合同继续有效也并不损害国家或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的规范。 综上，本案《协议》的标的是农村承包地，将农村承包地流转（出租）用于农业食品加工建设用地，双方已形成合意。但原告未经依法审批改变农业用地为非农建设用地，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地承包法》的“管理性”强制性规定，将受到行政管理制裁。因该两法并没有明确规定合同违反此规范将导致合同无效或不成立，合同本身及合同履行也不损害国家利益、社会公共利益以及第三人的重大利益，故本案《协议》并未违反法律、行政法规的“效力性”强制性规定，依法属有效合同。 【法院裁判】2010年2月6日，一审法院以原、被告签订的土地租赁协议，擅自将耕地改为建设用地，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的强制性规定，应依法认定为无效为由，判决确认原、被告于2008年12月26日签订的土地租赁协议无效。被告不服一审判决，提起上诉。二审法院经审理，根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，于2010年12月13日作出裁定，撤销一审判决，发回重审。现该案在重审中。 【律师点评】 鼓励交易是合同法的重要精神，因此，对认定合同无效需要谨慎。司法审查合同纠纷案件不应产生阻碍合法交易的后果。首先，适用《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项判断合同是否有效，只能依据全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，而不能依地方性法规和行政规章作判断依据。其次，法律、行政法规的强制性规定，又分为“管理性”强制规定和“效力性”强制规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，只有违反“效力性”强制规定，才能认定合同无效。 因此，在审查该类案件时，应结合立法精神综合分析判断。判断中可把握三点，一是看合同行为本身是否属于法律、行政法规规定的禁止性规定，并明确违反将归于无效或合同不成立；二是在法律、行政法规没有明确规定违反将使合同归于无效或不成立时，就要看履行合同是否将使国家利益、社会公共利益和第三人重大利益受到损害。如合同继续履行，只损害当事人自身的利益，那么就不能判决确认合同无效。；三是合同的履行明显违反了法律、行政法规的强制性规定时，在接受国家行政管理制裁后，通过一定的行政审批手续，看是否符合法律、行政法规的要求，如本案中办理相应审批手续后农用地可转为农业建设用地。
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