允许银行破产先要编织存款“安全网”

从2013年开始，我国新一轮金融体制改革开始起步，政策面上启动了放弃贷款利率管制、允许民间资本创办自担风险的民营银行等大动作，这些改革动作的推进都显示出一个政策意图，就是在培育金融市场活力的同时，加大金融市场的风险系数。而随着改革向其目标的不断靠拢，银行破产的问题也随之出现。如何面对这个问题，将对改革的成败形成最为尖锐的考验。

就目前来说，我国的银行基本上为中央政府直属或地方政府所属的国资银行。我国的国有银行在计划经济时期是政府的“小金库”，在信贷业务上完全听命于政府的指令，既谈不上创利，也谈不上亏损，破产更是天方夜谭。在市场经济体制确立后，银行逐渐确立了自负盈亏的经营体制，政府只是作为国有银行的股东行使股东权利。在这样一种体制之下，银行就像任何企业一样，有因为经营失败而导致破产的可能性。

但是，银行破产与实体企业的破产又有很大的不同。因为，银行的基本经营业务是吸收公众存款，银行如果破产，就意味着公众存款出现了无法兑付的风险。因此，出于维持社会安定的要求，政府对于银行破产必然抱有十分谨慎的态度。我国上世纪90年代初期，沿海地区曾经出现过一些由地方政府担任股东的银行，属地一些资金雄厚的民营企业也有加盟，但这些银行为了吸收存款，大多开出高于国家规定的存款利率标准的高息，而在放贷上又缺乏风险控制，导致出现巨大风险，当地政府出于社会安定的考虑，不得不用财政资金来解决公众存款，这些银行也随之关闭。正是因为有过这个前车之鉴，所以民营银行的闸门迟迟未予打开。现在随着改革的深入，民营银行已经解禁，但民营银行一旦因经营持续亏损而破产，其溢出的问题显然并不仅仅是民营股东的投资损失，而是公众存款的安全问题。像以前那样由政府出面动用财政资金救急已经不可行，因此，寻求更合适的途径为公众存款编织一张“安全网”，是允许银行破产的一个前提条件，这个“安全网”就是存款保险制度。

所谓存款保险制度，指的是由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或者面临破产倒闭时，存款保险机构可以向其提供财务救助或者向其存款人支付部分或全部存款。由此可知，存款保险制度实际上是集中所有投保金融机构的力量来救助某一家发生危机的金融机构，这相比由这家金融机构的股东自救自然方更能见效，因此，这项制度最直接的效果是可以保护存款人的基本利益，维护银行信用，稳定金融秩序。

在商业银行普遍由中央或地方政府所管理的国有资本组成的背景下，存款保险制度的建立并不是一件很迫切的事，这是因为，国有银行即使发生危机，无法支付存款人的存款，也可以由中央或地方政府的财政资金来解决，国家作为国有商业银行的大股东，当它投资的银行出现危机的时候，它理应承担其作为股东的义务，因此这在法理上也是说得通的，事实上在我国工农建交等几大银行转制的过程中，国家财政揽下了它们的坏账。但是，由于国家财政本质上是由纳税人的税金所组成，因此用国家财政来填补一家商业银行的窟窿，又是说不通的。国家财政不应该继续为国有银行的经营失误买单，在这样的背景之下，存款保险制度的推出就有了它的实际意义。

我国金融市场上由国有银行一统天下的格局已经对实体经济产生了不利影响，特别是由于国有银行对基层民营中小微企业的信贷要求关注度很不够，导致我国民营经济的发育不良，经济结构处于失衡状态。正是由于这个原因，国家才会将建立民营银行提上议事日程。但是，民营银行与国有银行的一个最大区别是，当它的经营发生危机时，由于国家不是其股东，因此不可能动用财政资金来处理危机。但是，事实上由于民营银行规模比较小，相对于已经根深叶茂的国有银行来说，在市场竞争中需要运用更多的超常规手段，但这也决定了民营银行的风险系数要远远高于国有银行，如果没有存款保险制度为其“保驾护航”，那么，它们对存款人的吸引力越大，其风险系数也就越大，这样的市场是不能让人放心，对公众来说也是不安全的。因此，建立存款保险制度可以理解为民营银行破冰的一个先决条件，尽管目前一些民间资本对参与民营银行表现出很高的兴趣，但是，在存款保险制度建立起来之前，很难出现实质性的启动。

在今天金融市场改革目标越来越贴近市场化的背景下，允许银行破产是大势所趋。但银行破产不能一破了之，存款保险制度必须在此之前落地。中国金融会计学会会长马德伦去年10月在上海召开的“第十届中国国际金融论坛”上发表的演讲中透露，我国的存款保险制度设计已经完成，时机成熟以后将会择机推出。他并且表示，当前的核心问题是确定存款保险的额度。但是，额度分配牵涉到各大银行的利益问题，各家银行之间势必会出现利益计较。就目前来说，国有银行由于实力庞大，并且在市场上已经占有难以撼动的优势，因此除非发生全局性的危机，一般地说存款难以兑付的风险在它们那里基本上不会出现。存款保险制度推出以后，一旦出现需要由这个机构理赔的情况，其对象可能更多地是民营类的中小型金融机构，那么，国有大银行对于投资到这样一个存款保险机构的兴趣有多大，就充满了疑问。至少就目前来看，存款保险制度只是管理部门在推动，商业银行自身，尤其是国有大银行对此并未表现出充分的热情。因此，存款保险制度建立以后，还必须建立相应的配套措施，以便这项制度顺利推进。