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此案的出现，引发一些思索：当前国有土地房地产开发略有冷却之势，农村集体土地上的“房地产”开发渐显头角，虽然耕地有法律和制度上的严格控制和保护，但对于自留地尚存在一些法律上的滞后，必然产生一些利益上的角逐，由之而来的纠纷逐渐增多，本文就管中窥豹浅议自留地权益维护。 一、自留地在制度及法律上的沿革 自留地是伴随初级农业合作社的出现而产生的，这一制度是农民个体经营方式在合作经营和集体经营中的一种延续，其发展脉络是：1955年的《农业生产合作社示范章程草案》首次对自留地的法律性质作出规定，自留地是农村集体经济组织分配给成员长期使用的土地，是一项家庭副业，可以充分利用剩余劳动力和劳动时间，生产各种农副产品，是农村集体经济的必要补充。2004年修订《中华人民共和国土地管理法》时将自留地规定为农民集体所有，与其他耕地的主要区别在于不征农业税，2006年全国人大通过决定废止《农业税条例》后，自留地和承包地在法律上没有任何区别，但集体性质不变，重新承包因涉及集体得益需要集体成员决定。 自留地制度曲折发展，最终才得到巩固发展，具体而言，主要经历了以下几个时期： 1、初步实施阶段：1955年10月，中共七届六中全会讨论并原则通过了《农业生产合作社示范章程（草案）》，后经1955年11月全国人大常委会第二十四次会议通过，《农业生产合作社示范章程（草案）》规定:“为了照顾社员种植蔬菜或者别的园艺作物的需要，应该允许社员有小块的自留地”，这是目前所见中央有关自留地的首个法定文件，虽然十分简单，但是意义重大，使自留地制度有了现实的合法性，此时的自留地是农民私有的土地，农民具有完全的处置权。自留地制度由此也初步成型，实现了初步制度化。 2、曲折发展阶段：1956年6月30日，由一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，吸收了《农业生产合作社示范章程（草案）》中有关自留地的精神，再次明确了自留地制度的合法地位。1959年五六月间中共中央在相继发出《关于农业的五条紧急指示》、《关于分配私人自留地以利发展猪鸡鸭鹅问题的指示》、《关于社员私养家禽、家畜、自留地等四个问题的指示》三个重要文件，恢复自留地制度，给予农民在自留地相对独立的自主经营权和完整的收益权，强调“自留地不能出卖、出租或私自转让”，强化了自留地的公有性质。 3、基本稳定阶段:1960年11月3日中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，首先肯定了农民有经营自留地的权利，规定“应该允许社员经营少量的自留地”，明确规定“今后不得将社员的自留地收归公有，也不得任意调换社员的自留地。”1961年3月广州会议制定并通过的《农村人民公社工作条例（草案）》、同年6月的《农村人民公社工作条例（修正草案）》、1962年9月的《农村人民公社工作条例修正草案》允许社员“耕种由人民公社分配的自留地”、“长期归社员家庭使用”，赋予了社员相对完整的收益权。 4、艰难存在阶段：自留地制度历经“文化大革命”冲击，特别是对三自一包的批判，受到严峻的考验， 5、恢复发展阶段：在中共十一届三中全会以后自留地制度得到全面恢复。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》将自留地仍规定为农民集体所有。 二、自留地制度设计的目的及意义 自留地制度的形成，最初是农民为了规避加入初级社的风险，也是中央为了保护农民对个体经济的积极性与劳动互助合作的积极性。在自然灾害时期，自留地是作为解决农村严重危机的重要措施之一，其目的是为了激发农民的生产积极性和责任感，因为自留地能够取得比集体土地更高的生产效率，能尽快发挥增产、减灾的效用，缓解农村紧张的局面。自留地制度在这一时期也得到了巩固，被确定为社会主义经济的必要的补充部分。在文化大革命时期遭到冲击，但在十一届三中全会又得以恢复，然而随着家庭联产责任制在农村的开展和实施，自留地制度的作用被削弱，甚至取代，但作为一项制度，现如今没有任何一部法律或一项政策作出相应的调整，反而在2004年中华人民共和国土地管理法修订中再次确认了自留地的存在及法律性质。 三、自留地的权利性质 立身于社会，人们所面临的权利，从大的范围大致划分为政治权利、人身权利、物权、债权。在这里我们要探讨的是自留地的权利性质，而自留地拥有或灭失应归入那一类权利呢，当然他不属于政治权利、人身权利，也不是一种债权，那么是否是属于物权呢。 从现行的法律规定来看，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“宅基地和自留地、自留山属于集体所有”，《中华人民共和国土地管理法》第八条作了相同规定，既然没有所有权，那么对于农村自留地而言农民只使用权。 农民的对自留地的这种使用权是否应属于物权，进而由物权法进行调整和规范呢，从现行的物权法中所规定的物权种类来看，物权分为三大类:所有权、用益物权和担保物权。所有权是构成物权的基础,所有权制度是物权法的灵魂。担保物权和用益物权是从所有权派生出来的。所有权是指权利人对自己的不动产和动产,依照法律的规定享有占有、使用、收益和处分的权利。处分权是所有权区别于其它权利的重要特征。所有权包括国家所有权、集体所有权、私人所有权，并派生出建筑物区分所有权。用益物权,所有权是自物权,用益物权就是他物权(限制物权),是权利人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。物权法所规定的用益物权种类有土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。担保物权,是指担保物权人在债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形,依法享有就担保财产优先受偿的权利。设立担保物权的目的就是为了担保债权人的债权的实现。担保分可分为物的担保和财产权利担保两种方式，分为抵押权、质权和留置权,也即担保物权的分类。自留地的使用权当然地不能纳入所有权和担保物权，是否是用益物权呢。根据《中华人民共和国物权法》第一百一十七条的规定，用益物权就是非所有人对他人所有的不动财产或动产依法享有占有、使用和收益的权利。《中华人民共和国物权法》明确规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权这四种用益物权，而自留地既然属农民集体所有，又当然地属于不动产，从自留地制度形成和确立后由农民个人使用、收益，其特征完全符合用益物权的概念。但自留地是特定历史时期的称谓，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第一款规定，“国家实行农村土地承包经营制度”，农村土地承包经营，已作为国家在农村的基本经营制度被确立，自留地已不复存在。《中华人民共和国土地管理法》是2004年8月第二次修正，晚于2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，其第八条仍然出现了自留地属于农民集体所有。如果自留地必须要依《中华人民共和国农村土地承包法》的规定进行承包经营和流转，在此后修订的《中华人民共和国土地管理法》中就应该有所规定，并且作为母法的《宪法》中仍然规定了自留地的权属。况且，自留地从当时分配时为农民安身立命之本的思想早就遗留下来，认为自留地就是分配给自己的，祖祖辈辈可以任意使用。从历史的角度及现行法律制度的规范来看，自留地权益作为用益物权来进行维护是相对恰当一些。 四、自留地权益的维护路径 在现实生活中，山区的一些自留地因缺乏劳动力早已荒芜，而平川一些地方的自留地成了香饽饽。有人为了在自留地上修建房屋，宁愿以四倍面积的承包地进行兑换，这种协议在当地是村委会习惯的调整土地的方法。但更为甚者的是，一些不法投机者，利用改、扩建房屋之机，在自留地大兴土木，形成事实上的自留地上的“房地产开发”。引子中的案例反映出当前农村自留地使用的现状。在上述的探讨中，将自留地权益划归用益特权，按照《中华人民共和国物权法》第三十五条规定，妨害物权或可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或消除危险，也即我们常说的恢复原状或赔偿损失。 但在法律适用上，我们又面临着尴尬：2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第一款规定，“国家实行农村土地承包经营制度”，农村土地承包经营，已作为国家在农村的基本经营制度被确立，自留地已不复存在。2004年8月第二次修正《中华人民共和国土地管理法》时，第八条仍然规定自留地属于农民集体所有。 两部法律在位阶上都是对土地的特别规定，按照新法优于旧法的原则，应按新法的规定办理，即按《中华人民共和国土地管理法》的规定办理，自留地由用用益物权来规范和调整，这也是符合《中华人民共和国宪法》第十条的规定。虽然是由《中华人民共和国土地管理法》来规范和调整，但作为特别法性质，其第十六条规定，因土地所有权、使用权发生争议的由当事人协商解决。协商不成的由人民政府处理。在程序上就必然的是一个前置，没有当事人的协商或人民政府的处理，法院是不能事前介入进行裁判的。当然在大调解机制的作用下，法院是可以提前介入进行调解。当事人协商不成时，由人民政府解决，人民政府应当对自留地的权属作出确认。如果当事人不服人民政府的解决，此时在自留地使用权上已作出了确认，人民法院则可以按照妨害物权或可能妨害物权进行处理。 |
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