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从深层次看，县制作为上层建筑和生产关系的重要表现形态，符合自然经济条件下封建社会生产力的实际发展水平。历史事实也反复证明，县制的出现，既不是统治阶级平白无故的选择，更非英雄人物心血来潮的产物，而是整个体制机制主动适应小农经济社会需求的必然结果。这就像当代复杂的国际经贸形势一样，WTO组织没有建立之前，各国老是在频繁地“打架斗殴”。一旦有了共同的游戏规则和处理平台之后，公平、效率、秩序等许多问题虽然不能说就完全彻底地解决了，但这种体制机制所产生的主流作用，确实受到了世界各国的热烈追捧。 在传统的农业社会里，县域境内到处是汪洋大海般的小农生产。老百姓以家庭为生产单位，男耕女织、自给自足，千百年来一直在田园牧歌中守望，甚至困顿于“鸡犬之声相闻，民老死不相往来”的封闭式生活之中。以山川地势、道路交通、水利体系和相同民俗风情为核心纽带所缔结而成的每一个县域，几乎所有的社会经济活动也始终都是在沿着一条“内生型”的古老河流“随波逐流”，很少与外界有现代意义上的开放式汇通。因此，行政区划范围本来就比较小的县域，在社会政治与经济生活中实际上就是一个“山高皇帝远、万事不求人”的格局。用俗话说，又可以称之为“一方水土养一方人”。 县域形态这种的特殊性，使得其经济活动的本质总是以县域的城镇乡村为范围、以自身的资源禀赋为条件，以因地制宜、因时制宜为办法，以满足本地生产生活的日常需求为导向，以促进人民群众安居乐业为根本目标的一种“民生经济”或者叫做“草根经济”。受自然地理条件和小农经济方式“DNA”的影响，县域政治、文化所具有综合性、独立性和一定程度上的封闭性，必然导致县制运行过程的高度稳定性。这就是说，只要经济基础包括交通、通讯等状况不出现突破性变化，作为上层建筑的县制也就不可能有什么大的变化。所以，千百年来，无论县城门楼上各色旗帜如何变幻，也不管县衙大堂内谁来当家作主，管理体制与运行机制一直是我行我素、“涛声依旧”。 县制的高度稳定，反过来又有效地保证了封建社会统治秩序的长期稳定。因为，自然经济状态下的县域生产力发展水平以及与之相适应的县域行政管理制度，构成了封建王朝的政治基础与社会基础。只要经济基础不发生本质变化，上层建筑也就会任凭风吹雨打，我自岿然不动的。因此，在中国两千多年的封建社会中，虽然经常发生兵荒马乱的战争和千百万人头落地而改朝换代的事情，但谁当皇帝都不可能对县制产生严重的冲击，更没有找到其他更为有效的可以取而代之的一种管理体制与运行机制，就连刘邦、李世民、赵匡胤、朱元璋等千古风流的英雄豪杰，哪一个最后都得老老实实地回到传统的县制上来。“郡县稳，天下安”，一直是封建社会衡量治与乱的一个标杆，时刻教导着那些君主们千万不要忽视县制的建设与完善。 与县制的长期稳定相反的另一种情况是，在中国封建社会的演化中，县以上的行政区划与管理层级倒是经常性地出现剧烈的动荡甚至形成“翻烧饼”的状况。例如秦汉时期的郡；魏、晋、南北朝时期的州，唐代的道，宋代的路，明清两代的府、厅等等，都曾经在当时各领风骚数百年，可谓是非常显赫、荣极一时，成就了多少风流人物。但是，这些行政区划与管理层级在经历过一段繁荣之后而陆续呈现花谢叶落之势而无可奈何地退出了历史舞台。 之所以出现这种情况，原因也很简单，即在中国封建社会的历史上，以皇帝为核心的中央政府始终在面对一个长期无法破解的难题：封建专制主义的成本与效率之间的矛盾冲突问题。上述这些行政区划与管理层级大多属于是国家管理体系中的“中间环节”。其机构的设置和职能的安排，最初都不是用来直接管理社会事务的政府单位，而主要是代表皇权和中央政府从事监察和考核地方政府官员的纪律组织。这些旨在严肃纪律的组织系统在运行中基本处于与行政管理严格分离的“两张皮”状态，后来又几乎无一例外地变成了监察与行政“一锅烩”的局面。 封建专制主义为何物？就是整个国家大大小小、里里外外的一切事情统统由皇帝个人说了算，不允许任何人插手染指。按司马迁在《史记·秦始皇本纪》中的说法是：“天下之事无小大皆决于上”。各个地方的领导人虽然都是由朝廷任命的官员，并且有一系列严酷的法律法规和严格的道德教化约束，要求他们必须不折不扣地贯彻执行皇帝的诏令和中央政府的指示，但这些镇守地方的官员毕竟处在“山高皇帝远”的境地，也不尽是忠诚于皇上、听命于朝廷、全心全意为人民服务的干部，甚至还经常做一些横行乡里、鱼肉百姓，从而导致人民群众怨恨政府的坏事儿。因此，从汉代开始，历代王朝都曾经按照国家的行政区划和管理体系，组建专门班子，代表皇上或作为中央政府监察部门的派出机构，对一定范围内的地方官员实行经常性的监察考核。可以说，这应是封建社会政治制度史上监察与行政的完整分离。 |
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