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分封制 自从有了国家，随之就产生了管理的问题。国家越大，管理问题就越突出。中国古代，解决这一问题的方法就是间接统治，即划分行政区域，由各区域的代理人代表最高统治者实行统治。对古代君王来说，首先需要考虑的是间接统治的方式，然后才是依山川形便、风土民俗划分行政区域。 夏、商两代实际上还处于部族统治阶段，夏、商两族虽然在政治、经济、文化和军事方面都比周边部族要强，但它们直接控制的区域其实很小。周灭商后，来自西部边陲的周人部落一下子获取了大片原属于商或臣属于商的东部领土。为适应新的形势，对国家进行有效管理，周初的政治家们实行了两项具体措施。一是营建洛邑（今河南洛阳），使统治中心部分东移；二是建立宗法制度，实施分封制。 周代的分封制又称“封建”，即由周王给王室成员、贵族和功臣划分领地。领地的领主称为诸侯，除定期贡奉及满足周王要求外，诸侯拥有自己领地内的一切权力。分封制下，周王直接统治的领地只有王都附近的一小块地方，但名义上拥有节制诸侯的权力。各诸侯领地内部，诸侯与卿大夫间也实行分封制。周朝的统治者希望通过这种层层递进的宗法关系，实现一种理想化的间接统治。 西周中期以前，分封制尚能保持一定的延续。之后，随着各诸侯国力量的强大，分封制逐渐崩溃。一方面，王室已无地可封；另一方面，各诸侯国也不再听命于周王的指挥。 终于在经历春秋战国（前770—前221）500多年的纷争之后，秦代废除了分封制。西汉王朝建立后，部分恢复分封制，并一直延续到魏晋时期（220—316）。但这一时期的分封制已与西周的分封制大不相同，各封国内主要官吏基本都由中央政府任命，国主也大多没有兵权和财权，实际上只是空具封国的形式而已。魏晋之后，分封制就基本退出了历史的舞台。 郡县制 西周的分封制，仅仅只是划分一片都邑所在的位置。由于人口稀少，都邑之间很多土地并未开发，还没有严格的边界和行政区划概念。春秋战国时期（前770—前221），随着人口增长与土地开发，逐渐出现了一些人为划定的行政区域。 中国历史上最早出现的行政区划是县， 据史料记载，楚、秦两国大约在公元前7世纪就已有县的设置。随后出现的行政区划称为郡，郡最初多设于边远荒僻之处，与县并没有等级上的差别。后来，因边郡地广，多分置数县，加之内陆政务较多，数县之上设郡以统之，于是逐渐形成了以郡统县的惯例。 公元前221年，秦并天下，废除分封制，推行郡县制。 郡县制下，郡县首长由中央政府统一任命、监督和考核，不再世袭。秦初分天下为36郡，后因拓疆、分析，至秦末约有48郡。西汉初年，全国约有60郡，但因兼行分封制，汉天子直接统治的郡只有15个，很多诸侯国都有数郡之地。汉景帝（前157—前141年在位）时，尽收诸侯支郡，一个封国便只占一郡之地，郡与国规模相当。 汉武帝（前141—前87年在位）时，又推行“王子封侯别属郡”的政策，封国面积日渐缩小，而汉郡面积则不断增大，郡的规模普遍大于封国。汉武帝元封三年（公元前108年），全国共有110个郡（国），是郡县两级制下郡级行政区数量最多的时候。 值得一提的是，这一时期郡的大小分布有一个共同特征，即黄河流域郡的数量较多，但面积较小，长江以南地区郡的数量较少，但面积很大。这其实是一种经济发展不平衡的表现。古人划分郡县的一个重要参考指标就是人口数量。黄河流域开发较早，土地利用率高，自然人口众多。相反，秦汉时期（前221—220），江南土地尚未充分开发，加之大量南方土著人口不在政府统计的户籍之内，所以人口相对稀疏，划分时郡的面积也就相对较大。 州郡制 州的名称早在《尚书·禹贡》中就已出现，当时分天下为九州。但是，九州既无明确边界，又没有任何曾经真正实施的证据，所以还不能算作是真正意义上的行政区划。 公元前2世纪末，由于郡（国）数量不断增加， 中央政府的行政性事务日益繁杂，迫切需要在郡（国）之上再设立一级行政机构。 汉武帝元封五年（公元前106年），始将全国除京畿外划分为13个部，每部设刺史一名，巡视部内吏治，故称刺史部。每部以州命名，分别为兖、豫、青、徐、并、冀、幽、荆、扬、益、凉、朔方、交趾，加上管理京畿的司隶校尉，共14个州级行政区。从此，郡县两级制被州郡县三级制行政区划取代。 需要指出的是，西汉时期，刺史虽然职权很大，但官阶地位却并不高。西汉时，郡守官秩二千石，而刺史仅六百石。而且，西汉时，刺史平时巡行郡国，岁尽则诣京师奏事，并无固定治所，实际上可以看作是中央派出的官吏。东汉时，刺史官秩方至二千石，且有固定治所，不再还京奏事，已成为标准的地方官员。 东汉时，省并朔方刺史部，全国分为13州。东汉以后，州级行政单位不断分析，数量日益增多。南北朝时期（420—581），州郡级行政单位的设立达到了泛滥的程度，“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。至南北朝末期，全国州级行政单位数量已超过300个。 正是在这样的时代背景下，隋开皇三年（583年），诏罢天下郡，以州领县。实行了近600年的州郡县三级制终于被州县两级制行政区划取代。 道路制 隋代后期，曾改州县制为郡县制。唐朝建立后，又将其改回州县制。此时，虽然已将郡级行政单位省并，但州级行政单位数量仍然很大，造成中央政府直接统治的困难。 唐贞观元年（627年），依山川形便将全国疆域划分为十道， 不定期派遣使臣巡行各道，观风察治，基本又恢复到了西汉中期设置刺史部时的初衷。然而，这一制度并未持久，8世纪中叶后，逐渐因节度使职权的膨胀而被迫中止。 隋时，曾在重要的军事和政治要地设置总管府，统管数州军政事务。唐初，改总管府为都督府。8世纪初，鉴于边境形势，又在沿边地区设立节度使，总揽一区数州之军、政、财、监大权。8世纪中叶安史之乱（755—763）后，节度使制度几乎遍及全国，称为藩镇。各藩镇自行其事，很少听从中央政府指令，俨然一个个独立的王国。 藩镇割据局面一直持续到北宋建立。鉴于以往教训，北宋统治者大力革除藩镇实权，节度使几乎只存空名。同时，各地府州皆直属中央，并在其上设立路级行政区划。 北宋至道三年（997年），全国共分15路，此后数次析分，至崇宁四年（1105年）达24路。南宋时期，因其政权只控制秦岭、淮河以南地区，国土面积缩小，故全国只分为16路。北宋时期，于路级行政单位设立转运使、提点刑狱使和安抚使，分权而治，以转运使为首。转运使专理一路财赋和民政，提点刑狱使总揽一路司法和监察，安抚使则主持一路军事。南宋时期，同样于路级行政单位设立三司，但因军事防御需要，改以主管军事的安抚使为首。 当时，与北宋同时并存的辽国，行政区划上使用唐代道的名称，但人员设置上则参照北宋的三司制。与南宋并存的金国则基本采用了与南宋相同的行政区划设置。 行省制 东魏北齐时期（534—577），曾于境内设行台。金代初年也曾设立行台省。这些机构都是在非常时期临时代表中央政府行使职权，事毕即罢。金代末年，外患四起，行台省多有设置。元灭金后，仿金国旧制，中央直辖地区设中书省，其他地区为行中书省。 13世纪末，元朝统治区域共划分为1个中书省和10个行中书省。直到今天，陕西、河南、江西、四川、云南、甘肃这些元代行省名称仍在使用。 明朝建立后，起初仍沿用元代旧制。洪武九年（1376年），改行中书省为承宣布政使司。洪武十三年（1380年）又罢中书省，以其地直隶南京。永乐元年（1403年）又罢北平布政使司，以其地直隶北京。终明一代，共有二京十三司，通常也称为15省。明代一省之权分属三司，布政使司主管一省民政，都指挥使司主管一省军户卫所，提刑按察使司主管一省监察司法。15世纪20年代后，又在省级以上增设了总督和巡抚两职。总督主理军务，仅设于部分行省；巡抚主理民政、兼理军务，每省都设。但是，终明一代，督抚始终都属于中央派出的钦差大臣，地方上的日常事务仍由各省三司管理。 清兵入关后，继续实行行省的区划制度，同时将明代的督抚改为地方官员。顺治年间（1644—1661）曾实行一省一督制。康熙（1661—1722）初年改为一省一巡抚，二三省一总督制。 乾隆时期（1735—1795），全国共8总督、15巡抚，遂成定制。清代边疆地区施行与内陆不同的地方行政制度，由中央委派重臣，授以将军、都统、大臣等官职，实行军政合一的统治。清光绪十年（1884年），改伊犁将军辖区为新疆省，第二年又增建台湾省，体现出一种民族融合的内聚趋势。 |
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