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2014.1.7 20世纪90年代以来，与欧盟经济政治一体化的进程相伴随，欧盟国家智库发展取得了长足进展，并且呈现出如下特点：与欧盟一体化进程相吻合、与政党共进退、有政府作扶持。加强中国特色新型智库建设，需借鉴欧盟国家智库发展经验，一方面，要确保智库建设的独立性；另一方面，要大力扶持中国智库建设以促进其跨越式发展。 智库本质上是为特定主体提供决策咨询与智力支持的组织和个体的集合体。根据《全球智库报告》的统计，2010年欧盟国家拥有的智库数量为1415家，排在美国之后，位列世界第二。虽然欧盟智库的数量不敌美国，但近年来的发展趋势向好。主要表现在两个方面：一是欧洲智库的增长态势超过美国。在美国智库的数量不断减少的情况下，欧洲智库的数量这些年一直在大幅增加，近年来更是成倍增长。二是欧洲智库的影响力呈现强劲的上升趋势，主要表现在世界智库排名的大幅进步，并且已形成与美国平分秋色之势①。具体而言，由于政治制度、文化传统等方面的差异，欧盟各国不仅是数量分布差异较大，智库形成与发展的形式差异也较大。按国别来看，英国在欧盟各国中拥有智库最多，达278家；其次是德国和法国，分别拥有191家和176家。本文研究主要集中在比较有代表性的英国、德国和法国。 智库的发展动力 欧洲各国在20世纪发生的重大社会变革对智库提出的巨大需求，是欧盟国家智库兴起的重要动因。纵观欧盟国家智库发展历史，一个特别明显的现象就是这些国家智库兴起的时间与欧盟一体化进程有着高度吻合的一致性。从成立时间上来看，欧盟国家智库普遍成立于20世纪80年代以后，又以20世纪90年代最为集中，与欧盟在20世纪90年代从经济联盟转向政治联盟的历史进程相吻合。以德国为例，据德国外交政策协会约瑟夫·布拉姆尔的研究，德国智库在二战结束时仅有8家，二战结束后到冷战结束前四十四年间（1946～1989）共成立了80家，平均每年1.8家。而1990年至2000年仅十年间就成立了35家，平均每年3.5家，增长速度快了将近一倍②。这绝对不是历史的巧合，而是有着深刻的动因，即在社会重大发展时期，社会变革对智库提出了巨大需求。在政治经济的一体化进程中欧盟面临诸多历史课题需要及时加以解决。这些历史课题在多国家、多语言和多文化的环境中成为欧盟乃至各成员国的重大挑战，这些挑战成为欧盟国家智库发展的根本动力。欧盟国家智库的发展是对这些历史课题做出回应的必然结果。与此同时，面对这些历史课题的挑战，欧盟各国也需要更多的智库广泛参与政府决策与政策制定过程。 欧盟的一体化和欧盟国家的智库发展二者互相促进，相辅相成。智库的研究成果在启动和引导欧洲一体化进程中发挥了智力支持和决策咨询的作用，欧洲一体化进程的发展反过来也为智库的发展和成熟提供了现实条件和驱动因素。就欧盟国家智库的研究内容来说，一个明显的现象就是紧紧围绕欧盟的主要政策开展相应的研究。本国利益的最大化促使欧盟各国形成了专门研究或者重点研究欧洲问题的智库。欧盟一体化的发展则催生了一批以欧盟政治经济问题为研究对象的智库群体。这类智库群体有些分散在各成员国内，如英国的欧洲政策论坛、欧洲改革中心、外交政策中心；德国的欧洲经济研究中心、欧洲一体化研究中心；法国的欧洲伙伴、苏曼基金会、欧洲2020、直面欧洲等。有些在欧盟总部所在地布鲁塞尔，如欧洲政策研究中心、欧洲国际政治经济中心、欧洲对外关系委员会等。 欧盟国家智库的政党因素 与美国智库标榜的所谓“独立性”第三方不同，欧盟国家智库并不避讳与政府或政党的密切关系，依附于政府或某个政党就成为智库现实中的选择，并且形成了欧盟国家独特的政党—智库共进退机制。 从英国的情况来看，智库的兴衰与政党的命运紧紧捆绑在一起，党派属性成为英国智库的重要特点之一。研究表明，当今英国智库的党派倾向十分明显。在英国众多的智库中，隶属于中左政党或具有中左政党倾向的智库主要有公共政策研究会、费边社、青年费边人、新经济基金会、新政策研究所、改革中心、史密斯研究所、新互助主义、外交政策中心等等。其中，青年费边人隶属于工党，是由英国年轻人组成的智库，《泰晤士报》称其为“新工党的未来知识之星”，而《卫报》则称其为“未来的工党议员”。该智库曾为布莱尔1994年成为工党领袖以及1995年通过新党章第四条立下了汗马功劳。众多智库中，中右派智库主要有亚当·斯密研究所、政策研究中心、经济事务研究会以及社会市场基金会等。中右派智库中，撒切尔夫人对亚当·斯密研究所钟爱有加，更是与基思·约瑟夫在1974年联手创办了政策研究中心。③ 英国智库的党派属性源于其政治因素的影响，安德鲁·德纳姆（Andrew Denham）称之为威斯敏斯特模式。在这种模式下，英国文官系统较少依赖外部资源进行决策咨询，并且政党内部相对比较团结，行政官员处于立法强势地位，而且缺少权力下放的议会组织。英国政治的威斯敏斯特模式导致只有隶属于政党或具有党派倾向的智库，才能借助政党的力量在英国政治生活中发挥更大的作用。原因主要是受政党和政府支持的智库更多地也更容易参与公共政策的制定，非政党和政府的智库就很难获得参与政府决策过程的机会。当然，英国智库的党派特性并不必然影响智库决策咨询的质量，政党与智库在英国社会政治生活中实际上起着互为补充的作用。智库借助政党的力量实现自身的升华，即将自己的研究成果变成执政党的意识形态，并进一步上升为国家意志。反过来，作为执政党来说，将智库控制在自己的手中，以确保执政党拥有无穷的智慧来源。 根据2010年发布的《全球智库报告》统计，德国目前共有191家智库类研究机构，具有意识形态倾向的智库占德国智库的40%。德国学者马丁·图内尔特（Martin Thunert）将德国智库分为学术型、合同型、宣传型和政党型四类，其中学术型智库还包括政府创建的研究机构。政党智库主要是属于政党的政治基金会，包括社会民主党的弗里德里希·艾伯特基金会；基督教民主联盟的康拉德·阿登纳基金会；基督教社会联盟的汉斯·赛德尔基金会；自由民主党的弗里德里希·瑙曼基金会；联盟绿党的海因里希·伯尔基金会；以及民主社会主义党的罗莎·卢森堡联邦基金会。它们不仅从政府拨款中获取活动经费，而且通过本智库成员参与政策辩论将研究成果灌输给政党或政府领导人。总体而言，德国智库通过积极参加政党组织建设成功地对政府决策施加了重要影响。 从智库数量、从业人员数量以及资金数量等方面上看，法国智库规模与英德相比而言较小。从组织结构上看，法国智库可分为政府研究机构、独立研究所、大学研究中心和政治俱乐部四种类型。其中政治俱乐部就是明确具有政党背景的智库类型。在法国政治实践过程中，议会议员和前内阁成员比较热衷于组建各类俱乐部，政、经两届要人一起讨论法国的内政外交。此外，从法国智库的研究成果来看，法国学者认为意识形态是区分智库目标和作用的核心，资金的来源不起决定作用。智库的重要职能就是依托某种意识形态进行研究以确保研究成果产生一定的政治影响。 欧盟国家智库的政府扶持因素 由于美国的智库从其产生开始就以为政府提供决策咨询服务为宗旨，因此其市场化程度较高，进而表现出较高程度的“独立性”。美国智库的资金来源虽然包括政府拨款，但更多的是依靠研究合同款项、会议费、活动收入、出版收入、基金会和企业的捐助、个人赠款等方式。而欧盟国家由于智库发展历史较短等因素影响，接受政府资助的程度远超美国，或者说政府资助成为欧盟国家智库发展的重要推动因素。 英国政府直接财政拨款用于资助智库发展。除了通过研究合同项目资助外，英国政府设有“海外工程基金”以鼓励智库向国外工程报价。政府可垫付报价费的，若不中标，垫款可不归还。此外，英国政府还通过驻外使馆、贸易部、联合国等国际机构取得有关国外咨询业务或项目的所有情报，再通过其国内负责智库的有关部门传递给国内的各大智库。④ 在德国，接受政府财政资助的智库数量非常多。有资料统计，德国高达75%以上的智库接受政府公共资金的资助。德国联邦和州政府，一般对各州学术型智库的资助按照1∶1的比例均摊。德国政治基金会的资金同样绝大部分来自德国联邦和州的公共预算。根据阿登纳基金会公布的2010年度预算，公共财政资金占全部资金总量的96.8%，仅有0.5%的资金来自私人捐助。2008年到2010年，每年平均有4亿多欧元注入6大政治基金会。这些资金主要以三种形式划拨给各基金会：行政资金，用于维持基金会各机构的正常运转，约占年资金总额的30%；项目资金，如国际合作、政策研究、人才培养、留学生资助等项目资金，约占年预算总额的近70%；特别资金，主要用于分担各基金会政治教育工作的费用。⑤ 除了资金资助外，欧盟国家政府还通过其他方式对智库予以特别支持。对法国智库来说，来自决策者的支持推动了智库的发展和进步。首先是法国决策层有依赖智库类研究机构的传统。比如，总统在提出经济社会重大政策之前通常要求组织有政府官员、议员、专家和相关行业代表组成的专家委员会，负责研究相关问题并提出建议。再有，政府和主要党派在处理相关问题时也有赖于智库提供的智力支持。可以说，法国的“半总统制”的政府体制和多党制的政党制度为智库的发展提供了坚实的政治土壤。最后是法国对智库的其他收入，如捐款给以税收减免，最大限度满足智库发展所需的资金来源，这就间接支持了智库的发展。⑥ 对中国的启示 中国智库独立性建设的关键在于观点之独立。一般认为，独立性是智库的核心属性。没有独立性，就无所谓智库。在较早的对智库下定义的时候，独立性也被视为智库的主要特性之一。而在中国，依附于执政党和政府的体制内智库数量占了绝大多数。有观点认为，中国智库因缺乏组织上和财政上的独立性，而发生了角色倒挂，从为党政机关决策咨询提供智力支持角色转变为党政机关的政策阐释者角色。这种现象确实存在，构成了中国智库发展的严重问题。但这个问题的症结在于，党政机关对智库的错误定位。中国党政机关将智库定位为政策阐释者，是否有政府提供研究资金并非智库独立与否，亦并非评判智库研究质量与水平的标尺。欧盟国家智库发展建设的成功实践已经清楚地回答了这个问题，即使是直接依附于政党的智库在特定的机制下依然能够开展高水平的决策咨询。欧盟的经验表明，智库独立性的要义不是组织上和财政上的独立，而是观点的独立。观点上的独立要求智库的研究过程与结论不受政府、政党、企业、利益集团的利益影响，以确保其产出政策建议和观点的客观性。以德国艾伯特基金会为例，其运作模式充分体现了德国智库的国家中心性质。在德国六家公益性政党基金会中，它是最大的一家基金会。它主要依靠相关政党在联邦议会中的选票份额而拨付的公共资金。尽管它对社民党的选举表现具有内在的兴趣，但是按照宪法它必须保持超越党派政治的立场。此外，艾伯特基金会把注意力转向使政府的政策议程获得合法性上，从而成为执政的基础。同时，它还通过基金会成员的专家身份为辩论提供了基金会的专业知识，进而在社民党的正式纲领辩论中发挥一定的作用⑦。 从欧美国家的实践情况来看，智库的完全独立性也会产生一定的负面效应，即独立性作为智库影响舆论宣传、议程设置等的工具潜移默化地发挥影响。独立性往往成为智库维护其特殊利益取向的护身符，使其可以堂而皇之为政府提供决策咨询，而避免了利益输送的嫌疑。 中国特色新型智库的独立性建设关键问题是独立之见解，确保智库的独立性必须为政府所用，而不是实现其特殊利益。解决智库独立性之负面影响的机制就是进行甄别与监管，准确区分智库的政策倡导与政治主张。限制政治主张而鼓励政策倡导就是中国智库独立性监管的基本方针。 中国智库跨越式发展的途径在于政府的得力扶持。欧盟国家智库的发展过程表明政府的扶持是智库发展成熟的重要推动因素，中国智库建设因起步晚等历史因素更需要政府予以大力扶持。扶持措施可从以下几个方面展开： 第一，资金扶持。智库的生存和发展必须解决资金问题，否则便无法顺利开展工作。纵观我国的智库，研究经费不足是它们面临的头等现实困难。中国政府可以通过购买智库服务的形式对智库进行资金扶持。鉴于此，有必要规范我国的政府购买社会服务的相关制度，形成政府—智库合作共赢的良性发展机制。 第二，政策扶持。政府可以采取税收减免的优惠政策以及鼓励企业和私人捐助智库来促进智库的发展。颁布法令为智库的发展提供法律上的保证，使智库发展成为政府施政的得力助手。这样可以大大提高智库研究和提供咨询的积极性，从而增强智库发展的动力。 第三，信息共享。制约智库的生存与发展的决定因素除了研究经费以外，还有高质量的信息资源。预算经费不足，智库就不能开展长期、全面、深入的研究工作。信息质量不高，智库就不能进行准确、客观、理性的研究工作。因此，对于智库来说，信息资源属于战略性资源。当前中国智库决策咨询质量不理想的一个重要原因就是决策咨询的信息不完整，这固然有我国信息技术发展建设滞后的影响，更重要的是政府保密项目泛化，影响信息资源的共享。因此，借鉴欧盟国家的经验，实现技术上与政治上的政府—智库信息资源共享是稳步提高中国智库决策咨询质量的迫切要求。 【注释】 ①潘忠岐：“欧洲智库的最新发展及其对华研究”，《现代国际关系》，2010年第10期。 ②Josef Braml, U.S. and German Think Tanks in Comparative Perspective, German Policy Studies, Volume Three, Number 2, 2006, p.248. ③王军，李双进：“英国的思想库及其政治功能”，《当代世界社会主义问题》，2003年第1期。 ④陈心晖，陈葵花：“现代西方思想库建设及中国的现状”，《中共福建省委党校学报》，2002年第2期。 ⑤樊鹏：“公共投资主导的德国智库”，《中国社会科学报》，2012年第275期。 ⑥褚鸣：《美欧智库比较研究》，北京：中国社会科学出版社，2013年。 ⑦丛伟丽：“德国社会民主党的现代化：智库的作用”，《国外理论动态》，2011年第4期。 （作者：国际关系学院公共管理系教授） |
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