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秦代关于县官的管理职能尚无集中的表述，但汉承秦制，也算八九不离十。《后汉书·百官志》中对于县令（长）的条目注释是：“令长皆掌治民，显善劝义、禁奸罚恶、理讼平贼、恤民时务。秋冬集课，上计于所属郡国”。《旧唐书·百官志》中对县令职掌的规定为：“皆掌导扬风化，抚字黎氓，教四民之业，掌五土之利，及养鳏寡，恤孤穷，审察冤屈，躬亲狱讼，务知百姓之疾苦”。《明史·职官志》中也明确县官的职能是：“掌一县之政，凡赋役，岁会实征，十年造黄册，以丁户为差。赋即钱谷、布帛及实物之征；役即力役、雇役等。岁歉时则请于府若有蠲减。凡养老、祭祀、责土、宣读法令、表彰良善、听狱讼、主治安，皆须亲躬其职，勤慎其事”。《清史稿·职官志》中讲，知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸、兴养立教。凡贡土、读法、养老、祀神、靡所不综”。 这个“靡所不综”的意思，翻译成现代语言，就是县官对于县域内的一切社会事务，什么都得包、什么都得管。明代有一个叫吕坤的人，很可能曾经担任过知州、知县这一级主要领导人的职务，故而对知州、知县的工作性质及其酸甜苦辣的情况十分熟悉。他在一篇随想录中，如数家珍似地一口气列举了几十件作为州县之官经常要妥善办理的事务：“地土不均，我为均之。粮差不明，我为明之。树木不植，我为植之。荒芜不垦，我为垦之。逃亡不复，我为复之。山川林泽，果否有利，我为兴之。狡诈百端，愚朴受害，我为剪之。嫖风赌博，扛帮痴幻，我为刑之。寡妇孤儿，族属侮夺，我为慎之。盗贼劫窃，民不安生，我为弭之。老幼残疾，鳏寡孤独，我为收之。教化不行，风俗不美，我为正之。远里无师，贫儿失学，我为教之。仓廪不实，民命所关，我为积之。狱中囚犯，果否得所，我为恤之。斛斗秤尺，市镇为奸，我为一之。贫民交易，税课滥征，我为省之。衙门积蠹，狼虎吾民，我为逐之。吏书需索，刁勒吾民，我为禁之。征购无法，起解困民，我为处之。游手闲民，荡产废业，我为惩之。异端邪教，乱俗惑民，我为驱之。庸医乱行，民命枉死，我为训之。士风学政，颓败废极，我为兴之。市豪集霸，专利虐民，我为治之。捏空造虚，起祸诬人，我为杜之。聚众党恶，主谋唆讼，我为殄之。火甲负累，乡夫骚扰，我为安之。某事久废当举，我为举之。某事及时当修，我为修之。民情所好，如已之仇，我为支之。使四境之内无一事不得其宜，无一民不得其所，深山穷谷之中无隐弗违，妇人儒子之情无微不照，是谓知此州，是谓知县。” 但我不能完全相信吕坤的表述，而认为在一定程度上恐怕是一种夸夸其谈或者干脆就是沽名钓誉式的吹嘘。因为，如果县官真正到了“使四境之内无一事不得其宜，无一民不得其所，深山穷谷之中无隐弗违，妇人儒子之情无微不照”的境界，则意味着政府无所不包、什么都管，从而也就自然成了无限责任政府。一般地说，古往今来，世界各国都不可能有无限责任政府。作为一个有良好政治抱负和强烈社会责任的县官，只要认为是好事实事，便很有可能会主动地尽力去作为，甚至会知其不可为而为之，希望把自己的治地变成人类社会的乐土。但据我所知，历代封建王朝并没有明确地要求“县老爷”什么都必须去管。历史也证明，从秦汉之初至明清之末的两千余年里，历朝政治与法律制度中关于“县老爷”即县级政府承担的管理职责与拥有的管理权限，一直都是有明确限度的。多数县官也不大可能突破政治、法律与道德的规范，超越既定的职能安排或者叫权能条件去追求那些显然具有极大风险的管理活动。 这里我首先谈谈县官的行政管理职能，行政管理职能大致上有四项基本任务。 一是按照规定时间和项目要求向上级政府报告本县域的政治、经济、军事、教育、文化等各种具体情况。 从秦朝到东汉末，政府一直推行一种在《后汉书·百官志》中叫做“上计”的报告制度。所谓“上计”，即指以县级地方政府行政长官的名义，每年向上级政府和朝廷申报的本县域年度治理业绩的制度。上计的程序是：县上计于郡，郡上计于朝廷。呈报的文书形式称之为“计书”或“计簿”，其内容包括：土地数量、劳力状况、户口增减、租赋收入、财政开支、农桑垦植、盗贼刑狱、灾害与疾病、教育与选举等等。项目分类很细，几乎涉及到县域治理的方方面面。一册在手，全县的基本情况便一目了然。 计簿于岁终由上计机关派专职人员“上计吏”送报。各地县令每年向上级首长和朝廷上报年度工作报告，既是一种经济社会的统计制度，也是一种官吏业绩的考核制度。在这个报告中，不仅要将本县的户籍人口和田亩土地数据详细列于其中，还要将社会治理各项任务的完成情况和具体指标如治安犯罪、破案件数，修路筑桥与水利建设处数等等，都必须如实填报清楚，以备上级和朝廷随时审阅和考核。一旦发现弄虚作假，轻者劾之，重则下狱。等到县令任期届满或者需要调任升迁之时，上级还要根据每年上报的计簿再进行一次系统的审核，作出最终评价。成绩优异者评为“最”，低劣者评为“殿”。然后根据殿与最的情况以行奖惩，或升或降、或赏或罚。 据云梦出土的秦简介绍，当时不仅地方的行政长官要岁终上计，而且政府的各个业务部门的官吏也要按系统将年度工作情况向上级主管部门呈报。如地方的仓储部门，必须将有关粮食储备、物资的保管及费用收支情况，向郡政府的仓曹和中央政府的治粟内史衙门上报。由于这种薄籍要随着地方长官的上升文书一起由上计吏呈送，所以称作“与计偕”。由此可见，“条块结合”的行政管理体制是从秦代就开始实施的一项传统的行政管理体制。 秦汉之后，群雄逐鹿、王朝更迭、江山易手，经常出现“雕阑玉砌应犹在, 只是朱颜改”的局面。但不管是谁家的天下，中央集权照旧岿然不动，县令向上级和朝廷报告本县域基本情况的方式方法，作为皇帝和中央政府及时、准确地掌握全国形势的重要手段，也照旧岿然不动。到了明清时期，报告制度更加严密，内容更加广泛，数据要求更加详实了。为了核查县域各项情报的客观真实性，朝廷经常派遣监察官员和特务人员明查暗访，甚至鼓励支持官员们相互告密和揭发。所以，因为弄虚作假被曝光而导致县官丢“乌纱帽”的情况经常出现。 |
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