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近20年来，生态退化和牧民生计困难成为困扰北方草原牧区发展的普遍问题。据国家环保部公布的数据， 2005年中国90%的可利用天然草原发生不同程度的退化（环境保护部，2006）。草原退化表现为草产量持续下降、牧草盖度和高度降低，甚至出现荒漠化。我们的调查也发现，大部分被调查的草原社区都出现牧草的产量下降，与十年前相比，一些草原单位面积的牧草产量下降50%，甚至更多。尽管国家实施了退牧还草、京津风沙源治理项目等草原保护项目，但只是遏制了全国草原生态环境加速恶化的势头，全国草原生态仍呈“点上好转、面上退化，局部改善、总体恶化”的态势（农业部，2011）。与草原退化同时出现的是草原上湖泊干涸、地下水位下降，干旱越来越成为威胁草原的重要灾害。 草原的退化、湖泊的干涸加剧了土地荒漠化。国家林业局的数据显示，截止到2004 年，全国荒漠化土地面积为263.62万km2，占国土总面积的27.46%，全国沙漠化土地面积为173. 97万km2 ，占国土总面积的18. 12 %。近年新增沙漠化土地主要源于草地退化和沙漠化（国家林业局，2005）。到2009年，尽管国家投入大量资金用于荒漠化防治，但是荒漠化土地和沙化土地减少不足0.5%（国家林业局，2011）。 1990年代中期以后，随着草原的退化、自然灾害的加剧、草原畜牧业经营成本的上升以及市场竞争压力的增加，内蒙古牧区在不到十年时间内，整体出现贫困化趋势（海山，2007）。调查显示，锡林郭勒盟1999--2001年间连续出现自然灾害，导致返贫人口大幅度增加。以苏尼特右旗为例，牧民人均纯收入由1998年的2152元下降至2001年的847元。在长期抗灾自救过程中，95%以上的牧户耗尽积蓄，70%以上的牧户负债经营（陈洁、罗丹，2007）。2002年，锡盟阿巴嘎旗统计数字上的牧民贫困人口为15%，而实际情况更为严重，70%的牧民拥有不足30%的牲畜的状况已持续十年有余（海山，2007）。2003年底，内蒙古33个牧业旗中极端贫困户占牧区总人口的18.7%（刘江，2003）。有相当一部分牧户每年都要靠借债维持生活，而对于这些债务，多数家庭无力偿还（云宝君，2007）。 草原退化和牧区贫困之间存在着内在的联系，是导致贫困的主要原因之一（宋洪远，2006）。那么，草原退化的原因又是什么呢？多数研究者都认为，草原退化的原因包括了人为因素和自然因素，自然因素为草原的土壤瘠薄和气候恶劣，人为因素则主要被归结为草原开垦和超载过牧，以及滥砍、滥挖、滥樵和不合理的地下水利用（宋洪远，2006）。在这些因素中，超载过牧和气候因素引起了更多的关注。 北方草原的气候恶劣且不稳定，草原对气候变化敏感，因此灾害多发。内蒙古自治区以温带大陆性季风气候为主，冬季严寒漫长，夏季温凉短促，春季冷暖交替剧烈，且多大风天气，雨热同季，降水变率大、保证率低，干旱发生的频率高。据不完全统计，从公元前244年至公元1949年两千二百年间，内蒙古地区的各类灾害1133次，其中82%是气候灾害，包括旱灾469次、水灾163次、风灾77次、雪灾59次、霜灾75次、雹灾88次（参见本书第二章）。 气候变化加剧了草原气候的不稳定性，带来灾害天气的增加。近年来有关气候变化的研究表明，内蒙古草原地区出现了明显的气温升高（宫德吉，1995；陈素华、宫春宁，2005；王菱等，2008）。降水也发生了变化，尽管不同地区变化的趋势有所不同。宫德吉的研究表明，中国气候特点之一是水热同步，即每年高温时期也是降雨量比较多的时期，而低温时期也是降雨量比较小的时期，但是近年来，这种状况正在被打破，特别是最近40年，在气温升高的同时，降雨明显减少（宫德吉，1995）。也有的研究表明，近年来，随着气温升高，内蒙古的气候正在变得暖湿，或者说经过变动，降水正在逐渐稳定（李小兵等，2011；王菱等，2008）。国家科技部发布的《适应气候变化国家战略研究》指出，草原牧区在过去50年中温度有明显升高，积温总体呈增加趋势且波动增大，年降水量有减少趋势（科学技术部社会发展科技司，中国21世纪议程管理中心，2011）。 我们课题组在内蒙古不同地区获取的气候变化数据表明，气候变化是不争的事实。但是，气候变化对草原生态环境的影响是复杂的，有正面的促进，也有负面的抑制。冬春季温度普遍升高，使得春季木本植物萌动和草本植物返青日期提前，秋季木本植物落叶和草本植物黄枯期推后，整个生长季延长，有利于当年牧草生长，对放牧抓膘的牲畜有利。不过，由于温度升高，降水的格局发生改变，从近年来夏季降水的距平分布看，夏季干旱时间明显增多，影响牧草的生长，从而也影响放牧牲畜的采食和抓膘。草原的退化和沙化现象，究其原因，除了跟人类社会的很多活动分不开，气候变化也是一个重要的影响因素（参见本书第一章）。 我们关心的问题是：在气候变化的条件下，社会如何应对不断加剧的气候风险？蒙古高原的草原畜牧业是在长期不断适应多变的气候中逐渐形成的，在过去30年中，当地社会和牧民的适应方式发生了哪些改变？适应方式的改变对牧民的生计产生了哪些影响？ 应对气候变化包括了两方面的内容，即减缓和适应。减缓更多地涉及碳排放的讨价还价，这超出了我们研究的关注范围。适应就是自然生态系统和人类经济社会系统为应对实际的或预期的气候刺激因素及其影响而做出趋利避害的调整，通过工程措施和非工程措施化解气候风险，以适应已经变化并且还将继续变化的气候环境（郑国光，2011）。当气候因素作用于社会，脆弱的社会系统会放大气候因素的负面影响；而具有适应能力的社会系统则会减弱气候变化对草原生态和牧民生计的影响。我们希望通过对内蒙古草原牧区的研究，探讨气候与牧民生计之间的关系。 过去的30年是中国草原牧区发生变化最快的时期，原有的草原游牧迅速停止，牧民定居、草原承包和市场化迅速地改变了传统牧区的社会结构，个体家庭代替了传统的社区，市场关系主导了草原畜牧业生产，国家在牧区的投入不断增加并推动了草原畜牧业生产方式的调整。在这种情况下，草原畜牧业出现放牧距离缩短，甚至舍饲圈养代替放牧；适应市场需求，牲畜品种趋于单一；因为牧草生产减少和舍饲的需求，许多地方依赖购买饲草料进行畜牧业生产。我们的研究认为，这种变化加剧了草原畜牧业的脆弱性。 在传统的草原游牧中，牧民的流动性很大，为了适应这种生产方式，他们很少有基础设施建设，而是更多地选择通过移动来躲避气候灾害。互惠的社会关系和有效的地方制度是保持较大范围移动放牧的社会基础，牧民通过增强其社会适应能力以代替基础设施的缺乏。在通常的情况下，移动可以帮助牧民合理利用草地资源，躲避气候灾害。但是在出现大范围严重气候灾害尤其是雪灾的时候，移动不足以应对气候灾害，缺少基础设施建设的草原畜牧业就会遭受重大损失。随着牧民定居、草原承包和舍饲圈养，牧区的基础设施建设取得了长足的发展，但是，围栏、饲草料基地、棚圈和机井等基础设施在提高了牧民适应气候变化的物质能力的同时，却导致了自然资源的消耗和社会脆弱性的增加。 课题组的研究发现，在定居、市场化、草场承包及由此导致的草场碎片化等多重因素的影响下，草原社区的脆弱性增加。定居使得牧民可利用的草地资源减少和利用成本上升，草地碎片化以后草地资源无法得到合理利用，而市场不但没有促进资源的合理流动，反而加大了牧民抗灾的成本，牧民抵御气候灾害的策略选择空间因此缩小。通常，牧民可以通过移动、贮藏、多样化、社区共同分担和市场交换等多种策略的选择，来适应气候风险（Agrawal，2010），但是现在可供选择的空间越来越小，例如，通过移动和建设打草场来应对气候风险变得越来越困难，而市场则往往导致牧草价格的上升和牲畜价格的下降进而加剧牧民应对气候灾害的风险。 尽管短期来看，基础设施的增加提高了草原畜牧业抵御气候风险的能力，但是从长时段来看，基础设施的建设往往依赖于对地下水的开发利用。草原牧区的气候充满了不确定性，决策者希望通过开发所谓“稳定”的地下水资源来提高草原牧区的确定性，这形成了我们所称的 “密集型资源开发体制”，即在国家推动下以资本和技术的投入为中心的“高投入、高产出”的自然资源利用方式，这种方式所带来的一个严重生态问题就是干旱半干旱草原最紧缺的水资源被大量消耗，而这将进一步增加气候风险，加剧草原生态恶化。 我们的研究发现，国家目前推行的草原牧区发展和保护的思路在实施过程中存在如下问题：重视物质投入，轻视地方传统；过多地依赖国家的力量，忽视牧区基层社会的自主性；过于关注短期的适应，忽视长远的目标和问题。我们认为，草原牧区可持续发展的核心问题，是提高草原牧区的社会适应能力，特别是基层社区的社会适应能力。一个具有较强社会适应能力的社区可以为了可持续的发展而采取集体行动，有效地管理和合理地利用与他们生计密切相关的自然资源。这就意味着，首先，社区可以采取行动，而不仅仅是被动地依赖国家的补贴和投入；其次，社区可以采取灵活的决策和集体行动以适应气候变化；再次，所采取的行动不仅关注当前的生计需求，而且关注资源的可持续利用。 在我们的研究中，社区之所以具有如此重要的意义，根本原因在于草原环境的保护和可持续利用需要社区的集体行动。在长期的草原畜牧业实践中，草原具有社区属性，需要在社区层面加以管理，而简单地利用国家政策，直接作用于个体家庭，很难达到保护环境和可持续生计的预期目标。社区是衔接个体家庭与国家的关键环节，在社区内，个体家庭可以通过互惠关系形成相互联系的团体，可以采取共同的行动，落实国家的政策。而且，地方的传统可以在社区内得到保留。气候变暖是近代工业化的产物，而干旱、风雪等自然灾害则一直以来都与草原牧区相伴随，在长期的历史过程中，地方社区形成的适应气候风险的策略在今天仍然具有重要借鉴意义。 我们强调基层社会和社区的作用，与此同时，与以往的社区发展理论主张不同，我们认为，现代的社区并非是封闭的，社区是在国家和市场的宏观结构中和大背景下采取发挥作用的。如果忽视了国家和市场的影响，单纯地强调社区的自我管理，就会遇到无法克服的困难，而这正是许多社区发展实践遭遇困难的原因所在。因此，通过国家政策支持，强化社区的功能，特别是强化社区自然资源管理和利用的能力，建立社区与国家在自然资源管理上的协商关系，以及发挥社区在市场中的作用，是实现草原牧区可持续发展的重要策略选择。 本研究采用案例研究方法，在内蒙古从东到西采集了六个案例地点，进行长期的实地调查。这六个案例地点分别是呼伦贝尔市、兴安盟、赤峰、锡林郭勒盟和鄂尔多斯。在这六个调查点之外，另有一个行动研究点，进行政策实验。
本书呈现的是我们三年的研究成果，涵盖四个部分：第一部分是内蒙古草原气候变化和气候风险的一个背景研究，其中第一章描述内蒙气候变化的特征和趋势，并分析气候变化对草原生态和畜牧业的影响；第二章分析内蒙古牧区灾害发生的现状和趋势，以及国家应对气候风险的措施和政策。第三章包括两个具体的案例，分别是赤峰市克什克腾旗和呼伦贝尔市新巴尔虎右旗，主要介绍两地的气候变化、草原生态环境、自然灾害及其与草原畜牧业之间的相互影响关系。 第二部分引入了脆弱性的概念。定居、承包和市场化是对草原牧区影响最大的几个制度安排，本部分主要考察这些制度层面的变化在改善了基础设施的同时，如何加剧了草原牧区的社会脆弱性。第四章系统地梳理了社会脆弱性的概念，从理论层面分析社会脆弱性得以产生的原因，以及社会脆弱性的表现。第五章是克什克腾旗的案例，这个案例展现定居、承包和市场化使牧民可利用草场面积缩小、生产和生活成本提高，草原社区的脆弱性提高。第六章的案例来自东苏旗的一个荒漠草原社区。这个报告详细分析了气候变化所带来的协同灾害增加，而草原划分到户和市场化使牧民失去社区的保护，直接暴露于灾害面前，从而使其脆弱性增加。第七章的研究则基于呼伦贝尔的一个案例，研究牧民生计的脆弱，以及他们因气候灾害和缺少适应能力而陷入贫困。 第三部分分析了国家推动下草原“密集型资源开发体制”得以形成的社会历史过程。国家希望通过技术手段来改变人与自然的关系，从而更好地掌控自然，但其结果却是导致资源被集中开发，并使草原的生态环境进一步恶化。在第八章中，我们从理论和历史两个维度分析以资本和技术的投入为中心的“高投入、高产出”的自然资源利用方式对草原牧区的影响。第九章中以锡林郭勒盟西苏旗为例，分析国家如何通过稳定的地下水开发，使自然环境更容易被控制，结果却导致地下水紧张并威胁环境安全。在第十章中，以鄂尔多斯乌审旗为案例，分析在现代的采矿业挤压下，草原畜牧业选择空间被进一步缩小。 第四部分主要关注如何提高草原牧区的社会适应能力。第十一章梳理了相关文献，分析在草原牧区适应气候变化的过程中，社区所具有的重要意义。在这部分的分析中，我们将可持续发展纳入到适应能力的考察中。基于第十一章的理论分析，第十二章以科尔沁沙地的一个半农半牧社区为例，分析当地牧民如何被动地适应气候变化，其结果是适应能力的减弱。在第十三章的分析中，基于东苏旗的案例，指出以社区为基础的自然资源管理之所以经常遭遇挫折，并非仅仅因为社区本身没有得到足够的重视，还要关注社区需要怎样的外部环境来发挥作用，来自社区外的制度环境对社区起着重要作用。第十四章则是以浑善达克沙地的一个行动研究案例来表明，在国家的支持下，社区可以重建内部秩序，从而发挥保护环境、减少气候风险的作用。 这项研究具有重要的政策含义。基于本研究的分析，草原牧区适应气候变化与环境保护和可持续发展的政策应是一致的，都需要适应当地情况，推动基层社会适应能力的建设，使之可以对气候风险做出及时和有效的适应行动。然而现有的政策强调基础设施的投入，忽视当地社区的参与和行动，片面的将保护与利用对立起来，将外部的环境利益与当地人的可持续利用的利益对立起来，最终导致社会脆弱性增加。提升社区的行动能力、实现资源的可持续利用应成为适应气候变化策略的重要内容。 |
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