课题组: 关于当前全国开发区人大工作的情况、问题和建议

第二届全国开发区人大工作联席会议暨全国开发区人大理论研讨会交流材料 

科学发展亟需加强开发区人大工作

——关于当前全国开发区人大工作的情况、问题和建议

 全国开发区人大研究会课题组

 

一、全国开发区人大工作的基本情况

第一，近几年全国各地开发区人大工作正在起步。

（1）全国部分国家级开发区已经开始重视开发区的人大工作并把人大工作摆上重要议事日程。各省市人大常委会以及开发区党工委每年都要开会总结部署工作，组织人大代表视察工作，听取人大代表们对某些问题的建议，处理一些议案。

（2）比较成熟的开发区人大机构已经逐步过渡到行政区意义上的人大机关。如苏州和常州将高新区与行政区进行合并（苏州新区与虎丘区合并，常州新区与新北区合并），将原本的开发区人大变成权力机关，使开发区人大组织能够决定重大人事任免，促进了“两套班子、一套运行体制”的形成，从而使得开发区人大组织的体制和机制得到完善。

苏州高新区是全国首批获得国务院批准成立的国家高新技术产业开发区之一，从1992年到2002年，苏州高新区的人大机构仅是一个联络处，设在区党政办，由党工委副书记兼管，没有专职工作人员，当时苏州高新区的选举及其它人大工作都由虎丘区执行。2002年，高新区与虎丘区合并，重新设立行政区，配齐四套班子。虎丘区现共有人大代表189名，人大常委会主任（书记兼）1名，副主任4名（其中一名兼职副主任），委员20名，组成人员是25人。苏州高新区人大设“两室六委”即办公室、财经工委、内务司法工委、城建环保工委、科教文卫工委、人事代表联络工委、民宗侨台工委、研究室，均为正科级单位。辖区内有三个镇、四个街道、一个省级开发区，各设有主任1名，副主任1至2名。

（3）由上一级人大常委会派出机构管理高新区人大工作比较普遍。例如成都、洛阳、郑州等地的开发区人大都是作为市人大常委会的派出机构来处理日常事务。

成都高新区筹建于1988年，是最早建立的一批国家产业开发区，1997年成立人大联络处。根据人民组织法的规定，成都市人民代表大会形成决议，在成都市委批准下成立了四川成都高新区联络处，全称为成都市人大常委会驻高新技术产业开发区工作联络处，属厅级单位，配备3位人员，一名主任，一名办公室主任，一名工作人员。

洛阳高新区是1992年经国务院批准成立的56家国家高新技术产业开发区之一。在学习四川成都经验的基础上，2003年经市人大常委会批准，作为市人大的派出机构，成立了洛阳高新区人大联络处，正县级单位，设两委一办，现有人员9名，按照市人大的授权，履行九大职责，即监督法律法规，听取本级人民政府工作汇报，审查本级政府财政变更，督促人大代表提案的执行，组织人大代表视察调研，受理人民群众的申诉和意见，对本级和上级人大代表进行罢免和补选，临时召集本级人民代表大会会议，办理本级人大和上级人大常委会交办或者委托的工作。洛阳高新区每年召开一次人大代表联席会议，将高新区区级以上人大代表组织到一起，听取五个工作报告：《管委会工作报告》、《当年财政预算执行情况和下年财政预算（草案）的报告》、《联络处工作报告》、《人民法院工作报告》和《人民检查院工作报告》，然后对报告分别进行评议。在会议上，代表还提出各类意见和建议，每年约五十条，并分发到各个部门，及时办理率98%～100%，办理效果得到肯定。2009年开始，洛阳高新区人大代表可独立组团参加市人代会，此前是按行政区的划归参加人代会，现可真正代表高新区，研究高新区存在的问题。

（4）有些开发区人大组织设在党委部门。例如山东省日照市经济技术开发区的人大就是设在开发区党群工作部。

第二，开发区人大代表活动尚属正常。

各地的开发区人大积极组织辖区内各级人大代表开展视察、监督等工作，开发区人大代表活动尚属正常。无锡高新区人大工委积极组织人大代表依法履行代表职务，视察经济转型、文化教育、生态环境、医疗卫生、交通出行等人民群众关心的民生工作；对区和街道两级政府和法院、检察院工作开展评议监督；每年举办人大代表“联系服务群众见面周”活动，并在各基层单位建立了“人大代表之家”。日照市开发区人大组织人大代表定期进行专题视察，要求代表及时发现群众关注的具体问题，提出解决问题的意见和建议，推进各项工作的开展。特别是每年坚持组织“科学发展现场观摩”，邀请驻区的国家、省、市人大代表通过实地看现场、当面听汇报等方式，进一步了解全区项目建设、招商引资、基础设施配套、特色产业培育等方面的情况，为他们建言献策提供第一手资料。

第三，开发区人大监督比较活跃。

洛阳高新区组织驻区人大代表开展了四项监督：一是加强执法监督。组织驻区人大代表开展行政执法单位民主评议活动，采取发问卷、召开座谈会等方式，广泛征求基层群众对行政执法部门的意见，将意见建议归纳整理，反馈给相关部门，要求限期整改。还要根据群众的满意程度，给其打分、排名。二是加强对法检两院的监督。定期听取两院的工作情况汇报，肯定成绩，指出差距和问题，并把收集到的群众意见及时反馈给他们，促使两院公正执法，依法判案。三是开展法律监督。组织人大代表对新颁布的法律法规进行执法检查，保证法律法规在开发区的正确实施。四是加强工作监督。组织驻区人大代表对重点建设项目、重点企业等进行视察，了解工程进展情况，倾听项目单位意见，及时向管委会领导和有关部门反馈，帮助解决有关问题；加强对财税工作监督，每年听取国地税和财政局的工作汇报，确保完成当年财税收入。

第四，开发区人大工作有所创新。

以无锡新区为例。无锡新区作为国家高新技术产业开发区，是党中央授予的全国首批海外高端归国人才创新创业基地。在全区若干科技园区存在着“五无”现象，即无人大代表、无人大工作、无人大活动、无人大制度、无人大声音！为了填补这些空白，区人大通过广泛调研，先后在工人、农民、企业家、民主党派、宗教人士等社会各界推荐产生了80名区级人大工作联络员。近几年来，来自世界各地的成千上万的海外高端科技人才纷纷云集这块土地上。新区人大工委认识到，这些高端人才尤其是海归530领军人才，也是高新区的主人，是社会先进生产力的优秀代表，在他们队伍中不能没有人大的声音。因此在原有人大工作联络员的基础上，分别在一些园区和530企业中新聘任了34名区级人大工作联络员，逐步实现人大工作联络员“全覆盖”。如今，100多名人大工作联络员活跃在群众之间，定期收集基层的意见和建议，及时向区人大反映社情民意，充分发挥桥梁纽带作用。人大工作联络员成为新区人大工作新“亮点”。

二、全国开发区人大工作中反映的突出问题

1、对开发区人大工作的认识有待进一步提高。

12位国家级高新技术产业开发区和国家经济技术开发区人大工作的负责人一致指出：由于各级党政部门和上级有关人大机关对开发区人大的地位和作用缺乏应有的正确认识，导致人大工作难以有效展开。部分开发区的党政领导缺乏人大工作意识，在平时工作中将人大工作边缘化，使开发区人大工作成了可有可无的东西，更严重的是有的开发区拟将已成立的开发区人大组织予以取消。有些开发区的人大机构虽然设立了，但是由于缺少上级领导的支持，日常工作无法进行，使得开发区人大成了一个虚设机构。更有不少开发区的人大代表缺少应有的履职保障和支持，成了开发区发展过程中的摆饰。与会全体代表集体呼吁，希望全国人大能够出面讲话支持开发区人大，开发区人大工作才能得以正常进行。

应该清醒地认识到，开发区“建政”（人们对恢复和行使行政区功能的简称）是发展进入一定阶段的必然结果，开发区建立和完善人大制度是大势所趋。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国开发区的功能呈现出由单一工业化的经济功能区向多功能新城区发展的趋势，其管理体制呈现出从派出机构代行职能的“准政府”向一级行政区的新型行政体制转型的趋势，管理体制的转变不是新体制向旧体制的简单复归，而是体制并轨基础上的创新。从已有的实践来看，上海浦东新区已经由原来的党工委、管委会过渡到党委、人大、政府、政协配套的机构，此外，苏州高新区、常州新区等多个开发区也已经完整意义上的“建政”，建立起了完备的人大制度。

2、全国开发区人大体制机制参差不齐。

开发区自从建区开始一直以招商引资作为开发区发展的重头戏，然而，随着多年的发展，刚开始建立的体制机制已经不能完全适应开发区科学发展的需要，出现了人大工作发展滞后等诸多问题，它突出地反映在各地开发区体制机制参差不齐：有些开发区同行政区进行了合并，有些开发区人大是作为上一级人大的派出机构，有些开发区的人大设在开发区党委工作机构中，有些开发区人大只是设一个联络处，有些开发区人大同时管理数个开发区的人大工作，有些开发区人大已经挂牌成立，但缺少相应的“委和室”配备。

成都高新区由于自身特殊的体制，没有形成一级行政区划，它的整个区域还属于成都市武侯区的所辖范围，高新区的人民代表是通过武侯区人代会产生。高新区经过多年的发展，形势发生了很大的变化，人口增多，经济总量增加，分局局长、街道办事处主任权力过大，问题越来越严重，但并没有引起领导的高度重视。尽管高新区的工作在全市各个方面都走在前列，人大代表审议和监督各个部门及街道办事处的职责依旧存在，但由于体制不顺，人大工作无法有效有序地开展。

苏州高新区的问题源于虎丘区和高新区合并：两个牌子，一套工作班子。原有的行政级别存在高低差异，虎丘区的局长为副处级，高新区的局长为正科级。另外人员的任命存在交叉，管委会可以直接任命，区政府的任命则需由人大常委会通过，任命的不统一导致人大的监督工作无所适从。

3、开发区人大机构的职责不够清晰。

全国大多数开发区的人大机构都存在着不同程度的职责不够清晰等问题。有一些开发区人大机构被指派文明创建，招商引资等行政事务，职能严重错位，影响了开发区人大的正常工作。开发区人大工作的职责不清，严重影响了开发区管理地方事务的正常秩序，扰乱了人大工作职能的发挥。从人大工作本身来看，开发区人大机构的职责不清，不利于开发区人们群众行使当家作主的权利，不利于开发区实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不利于开发区社情民意的表达。

4、开发区人大开展工作活动不够正常。

一些开发区人大组织只满足于上传下达，平时很少活动。有的开发区人大会议有时候一年只开一次，有的开发区人大长时间不活动；有些开发区还存在着开发区政府很少向人大汇报工作、接受监督的情况；更有甚者部分开发区政府从来不向人大汇报工作、接受监督。不规矩的行政现象严重影响了人大工作的正常开展。同时，由于开发区人大缺少专门的法律法规作为基础，有时候不能理直气壮的开展活动，导致开发区人大代表视察、调研、联系选民等活动无法开展或者活动效果难以保证。

人大工作活动不正常严重制约了开发区人大职能的发挥，进而对开发区的民主法制进程产生负面影响，有悖于单一功能的开发区向综合功能的新型城区的转型要求。保障开发区人大工作活动的正常是开发区人大制度能否得以有效利用的关键问题。

三、对全国开发区人大工作提出的建议

1、建议全国人大常委会尽快制定开发区人大工作相关法律

多年来，随着我国开发区的不断发展，特别是国家级开发区的发展壮大，各地开发区区域面积在逐渐增加，人口数量在急剧增多，社会管理任务日益繁重，在这种不断变化了的新形势下，全国许多开发区特别是国家级开发区在当地上级党委和人大的领导和支持下，按照党中央提出的科学发展的要求，努力坚持包括民主政治建设、贯彻人民代表大会制度等重要内容在内的全面协调可持续发展，不少开发区建立了人大组织，积极开展人大各项工作，推进开发区民主政治建设和人民代表大会制度的贯彻实施。

然而，从全国总体情况来看，开发区人大工作还处于起步和发展阶段，尚存在许多的困难和问题。解决这些困难和问题的根本之策是国家应当尽早制定有关开发区人大工作的相关法律，规范开发区人大组织的地位、性质、职权和运作制度，逐步实现开发区人民参与社会、政治生活的有序化、制度化，实现开发区人民的利益和意志。

2、国家科技部和商务部等相关部门应重视对开发区人大工作的指导。

如果说全国人大常委会是从法律和制度上给予开发区人大支持的话，那么，国家科技部和商务部则应在开发区人大具体工作上给予指导。在开发区，人大工作如同科技工作、党建工作、生态工作等一样离不开科技部和商务部统筹协调与具体支持。科技部、商务部的有关部门可同时通过调查研究、总结典型、召开会议、布置工作等多种形式听取开发区人大的意见，对开发区人大工作切实有效的指导和推进。开发区人大要经常地积极主动地向科技部、商务部的有关部门汇报情况、请示工作，不断地改进开发区人大工作，推进开发区科学发展。

3、重视发挥全国开发区人大工作联席会议的平台作用。

在有关方面的支持和指导下，由江苏省无锡市国家高新区人大工委和辽宁省鞍山市国家开发区人大工委，率先发起承办全国开发区人大工作联席会议暨全国开发区人大理论研讨会，这是适应开发区科学发展形势的要求自发成立的民间机构，是创新之举。我们要切实利用好全国开发区人大工作联席会议和全国开发区人大研究会这两个平台，使之在全国开发区人大工作创新与人大理论中发挥重要作用。

4、加强全国开发区人大体制与理论政策研究。

在开发区，人大工作是一个新事物。开发区人大理论研究比较薄弱，几乎是空白，因此亟需加强人大理论研究，为人大工作指明方向，积极推进人民代表大会制度在开发区的落实。重视和加强理论研究，用科学的理论武装头脑、指导实践、推动工作，是中国共产党在长期的革命、建设和改革中形成的宝贵经验，也是人大事业蓬勃发展的重要前提和基础。当前，我国开发区人大工作总体处于起步阶段，部分开发区还处于萌芽时期，我们要深刻认识加强开发区人大理论研究的重要性和紧迫性，充分发挥理论对实践的指导和推动作用，有组织、有计划地开展对开发区人大理论和实践的研究，不断推进开发区人大事业的发展，逐步提高开发区人大履行职能的能力和水平。

5、建议国家主流媒体加强开发区人大的宣传。

全国开发区人大工作是我国人大事业的重要组成部分，不仅需要全国人大和国家科技部、商务部的关心和支持；同时，也需要国家主流媒体的关注和宣传。随着开发区人大工作的不断推进，开发区人大工作中的新鲜事物与典型经验层出不穷，都需要国家主流媒体加大宣传力度，扩大社会效应，动员社会各方面广泛参与和支持，为推进开发区人大建设创造良好的社会舆论氛围。（江南平、黄方今、杨晓晗等执笔，本文为首届全国开发区人大工作联席会议暨全国开发区人大理论研讨会纪要摘要，载《开发区人大要报》2011年第9期））( 来源：人大网 2013年3月25日；收藏：xy67896789 )