案情 一企业获得了某矿区的采矿许可证后，开始了该矿区的磷矿开采工作。与该矿区相邻的是一家国有磷矿。在开采过程中，该企业改变原有的开采设计方案，故意将巷道偏向国有矿山的矿区范围，超出自己矿区范围直接与国有矿山打通，造成国有矿山保安矿柱破坏。 经群众举报，该市国土资源局及时进行制止，责令停止开采。在确定地下矿区界线后，市国土资源局责令该企业退回本矿区开采。但没过多久，该企业又擅自越界开采，并造成国有矿山部分巷道坍塌，危及到国有矿山的安全。 市国土资源局根据该企业的违法事实，依法作出处罚决定，责令赔偿国有矿山企业的损失，没收采出的矿产品，并处3万元罚款，吊销采矿许可证。 分析 按照规定范围从事开采活动既是权利也是义务 《矿产资源法实施细则》第三十条第一款规定，按照采矿许可证规定的开采范围从事开采活动是采矿权人享有的法定权利。1998年颁布实施的《矿产资源开采登记管理办法》第十七条规定，任何单位和个人超越批准的矿区范围开采的，由登记机关依照有关法律、行政法规的规定予以处罚。因此，采矿权人按照采矿许可证规定的开采范围从事开采活动既是权利也是义务。 本案中，该企业在开采过程中改变原开采设计方案，将巷道故意偏向国有矿山的矿区范围，超出自己矿区范围，其越界开采违法行为非常明显。并且，该企业经国土资源管理部门制止后拒不退回本矿区范围内开采，造成相邻国有矿山部分巷道坍塌、矿产资源破坏并危及国有矿山的安全等法律后果。 根据《矿产资源法》第四十条和《矿产资源法实施细则》第四十二条第二款的规定，超越批准矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采并赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处违法所得30%以下的罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照《刑法》第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。该市国土资源局作出的责令赔偿国有矿山企业损失，没收采出的矿产品，并处3万元罚款，吊销采矿许可证的处罚决定得当。 超层越界违法行为的法律属性与特征 所谓超层越界开采是指采矿权人超越批准的矿区范围开采矿产资源的行为。根据《矿产资源法实施细则》和《矿产资源开采登记有关规定》的规定，矿产资源开采矿区范围以经纬度划分的区块为基本单位，以地质地形图或地质图为底图，以国家直角坐标规定。矿区范围的划定专业性较强，矿区范围的划定不但包括平面的坐标、面积，还包括最低开采标高和最高开采标高等开采深度等数据。因此，矿区范围是一个立体范围，并且矿区范围的整体形状不一定呈现规则的方形，实践中一般把超越平面区域的开采行为定义为越界开采行为，把超越规定开采高度和深度的开采行为定义为超层开采行为。 超层越界违法行为同无证开采行为都是非法开采行为，之所以进一步加以区分，是因为两种违法行为的法律特征存在差别，并且，在处罚措施和处罚力度上也略有不同。 首先，超层越界违法行为的违法主体一般都是拥有采矿许可证的矿山企业。无证开采违法主体一般没有采矿许可证。 其次，超层越界开采是超越自己合法开采范围的违法行为，表现为改变开采设计方案，进入自己矿区范围外的相邻区域进行非法开采。而无证开采行为表现为擅自进入未取得采矿许可证的矿区范围开采矿产资源。 第三，根据《矿产资源法》规定，超层越界违法行为的处罚一般是责令退回本矿区开采，无证开采违法行为的处罚则是责令停止开采。处罚力度方面，根据《矿产资源法实施细则》的规定，超层越界可以并处违法所得30%以下的罚款，而无证开采则可以并处违法所得50%以下的罚款。 第四，界定违法主体的违法行为是无证开采还是越界开采将对违法主体的采矿许可证的保留或吊销产生直接影响。假定某一非法开采主体拥有一个合法的采矿许可证，如果其违法行为被界定为无证开采，按照无证开采的处罚规定，其合法采矿许可证将不会受到影响。但是一旦将其违法行为界定为越界开采，按照越界开采的处罚规定，其合法的采矿许可证将面临被吊销的可能。 超层越界违法行为的危害及相关法律适用 受利益驱动，超层越界开采行为时有发生，已成为当前破坏矿产资源开发秩序的“顽症”之一。国家对矿区范围的核准是经过严格论证，在合理规划的基础上划定的，超层越界开采行为改变了原有的开发设计方案，扰乱了矿产资源开发的合理规划，侵犯了他人的合法权益，造成资源破坏。从当前矿产资源开发实践看，目前超层越界开采更为突出的危害是对矿山安全造成重大影响，尤其在煤炭开采方面，许多矿难的发生都与超层越界开采有很大关系。因此，必须引起高度重视并进行严肃查处。 根据《矿产资源法》第四十条的规定，超层越界开采矿产资源构成犯罪的要依照《刑法》第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。由于《矿产资源法》是1996年修改的，而1997年《刑法》也进行了重新修订，所以，当前超层越界开采构成犯罪应当适用的《刑法》条款是第三百四十三条的相关规定。根据《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，超越采矿许可证规定的矿区范围开采矿产资源属于非法采矿罪规定的未取得采矿许可证擅自采矿。因此，超层越界开采行为，经责令停止开采后拒不停止，造成资源破坏的，对违法主体应按照《刑法》第三百四十三条第一款的非法采矿罪的相关规定进行处罚。 另外，对于超层越界违法行为导致的重大安全事故的处理，违法主体应当受到非法采矿罪和重大责任事故罪数罪并罚的处罚。 超层越界开采受侵害主体的赔偿问题 超层越界违法行为侵犯其他主体的合法权益时，国土资源管理部门可责令违法主体赔偿损失。根据法律规定，如果是一般的财产损失，可以通过衡量其价值责令违法主体赔偿，而对于采矿权损失的赔偿问题，目前仍存在一定的争议。 《物权法》已经明确了采矿权的物权属性，如果越界开采了其他采矿权主体矿区范围的矿产资源，必然损害其采矿权的合法权益。违法主体越界开采的矿产资源似乎应归属受侵害的采矿权主体。但也有人认为，根据《矿产资源法》的规定，矿产资源属于国家所有，采矿权人只是享有获得和销售矿产品的权利。因此，越界开采的矿产资源应归属国家。对于以上两种观点，笔者认为均存在一定的不足，因为矿产资源和矿产品之间是一种转化关系，从矿产资源到矿产品需要开采者投入一定的成本，越界开采的矿产资源完全归属国家，则明显造成受侵害采矿权人合法权益的损害。如果完全归属受侵害的采矿权人，则该采矿权人将不花费任何成本就获得开采矿产资源的收益，显然也不符合赔偿的法律精神。 因此，笔者认为越界开采侵犯其他采矿权主体合法权益的赔偿，应当是将侵权人越界开采矿产资源成本扣除后的收益补偿给受侵害的采矿权人，国家不应当再进行没收违法所得的处罚。如果越界开采的是没设立采矿权的矿区，则其违法所得应当由国家没收。 目前，我国对于越界开采多采取没收违法所得、并处罚款和吊销采矿许可证的处罚方式，一般不考虑受侵害采矿权人合法权益的补偿问题。因此，随着我国《物权法》的颁布实施，应当出台相关法律法规，明确受侵害采矿权人的采矿权权益损害赔偿问题，保障采矿权人的合法权益。 （作者单位：中国国土资源经济研究院法规室） |
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