全面理解唐代中央决策制度

昵称15221501 2014-05-12

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唐代中央决策制度

一、三省制的发展变迁及职能

1、中书省的发展变迁及职能

中书省始置于三国魏。东汉末年，曹操以魏王身份执政时，在王府中设秘书令掌机要。曹丕称帝后，改秘书令为中书监、令，为中书省长官，独立为署，典章机密，撰拟诏敕。唐武德初称为内史省，三年（620年）改为中书省。隋唐五代时中书省的主要工作是草拟诏令，负责具体起草工作的主要是中书舍人。除起草诏令之外，唐代中书舍人还有参议表章、佐宰相判案的职责。

安史之乱以后，中书舍人参政议政的权力受到削弱，而且自翰林学士掌领“内命”之后，“外命”又常被其他官员所控制，政事堂五房的设立也大大削弱了中书舍人的权力。

2、门下省的发展变迁及职能

所谓门下，即指黄门之下，因秦汉时惯以黄色涂饰宫门，故有是称。门下省的长官侍中在汉代本来只负责料理皇帝的日常生活事务，后渐受重用，掌侍从规谏。门下省掌封驳，负责审核诏令，长官为侍中（隋为纳言）。"封"指封还诏书，中书省起草的诏令要送门下省审议，审议通过才能发出。（门下省掌管印玺），门下省若认为中书省起草的诏令不妥，可以封还中书省，要求重拟。“驳”指驳回章奏，对于尚书省呈上的各官奏章，门下省若发现问题，就可以驳回尚书省。所以，门下省和尚书省一样，对于朝廷的决策正确与否有重要影响。

3、尚书省的发展变迁及职能

魏晋南北朝时，尚书台已完全脱离少府，成为独立机构，并更名为尚书省，掌行政。尚书省负责执行，长官为尚书令和左右仆射。因李世民在武德时曾担任过尚书令，此职后不再授人，而以尚书左右仆射为尚书长官。尚书省总揽政务，机构庞大，下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，分司诸务。

二、唐代决策层次与方式的变迁

唐代中央决策，依据其不同的需要，由高到低分为三个不同的层次，即御前决策会议、宰相决策会议、百官决策会议。

（一）、御前决策会议

御前决策会议由皇帝主持，会见的时间、场所和参加的人员都有所不同，在这些会见中，除某些礼仪性质的朝会外，通常都要讨论政事和进行决策。

每月初一、十五谓之朔望，也要举行较大的朝会，唐制“朔望日，御宣政殿见群臣，谓之大朝。”[①]在朝会上群臣可向皇帝奏事。后来玄宗认为朔望为太庙荐食之日，正衙御朝有失思敬之心，于是改在便殿——紫宸殿举行，并规定朔望日百官不奏事，于是朔望朝参便成为礼仪性的朝会。在紫宸殿举行的朝会并非九品以上官都能进入正殿，《石林燕语》卷2说：“唐正衙日见群臣，……其后不御正衙，紫宸所见惟大臣及内诸司。”可见能进正殿者只有高级官员和宦官。太和初，朔望朝参时又允许宰相在百官退出后奏事。“凡紫宸坐朝，众寮既退，宰臣复进奏事。”[②]可见朔望参有时亦有部分决策会议的功能。

唐代正式的御前决策会议称为正衙朝参，亦称常参。唐制，常参的地点在宣政殿或含元殿，参加的官员多为文武五品以上职事官，会议主要是就军国大事和百官奏议进行决策。常参会议在唐前期中央政权的决策中曾发挥重要作用，但常参会议经常不能按时举行、会议时间长、参加人数多、保密性差等缺点也是不容忽视的。唐高宗时，为不使会议时间拖得过长，规定“临朝不决事，有司所奏，辞见而已。”[③]代宗时更规定“紫宸听朝，常限三人奏事。”[④]《资治通鉴》卷236《唐纪五十二》“德宗贞元十八年七月”条记载着：至贞元十八年（802年），德宗一度废除了常参会议。此后虽然恢复，但已成为一种礼仪性的朝会了。到唐后期，朝参会议已不常举行。

为了提高决策效能，保持重大决策的秘密性，唐代在常参会议之外，又产生了一种新的御前决策会议——仗下后会议。《新唐书》卷47《百官志二》“门下省”条说：“每仗下，议政事。”即是指朝参会议结束、百官随仪仗队退出殿庭后，皇帝再与宰相及有关大臣议决军国大事。由于仗下后决策会议参加者仅限于宰相及有关大臣，所以其保密性和灵活性就比常参会议高。但由于其主要是大臣单独会见皇帝，所以也存在一些弊端：如某些官员利用单独奏事的机会，诽谤他人或向皇帝提出一些过分的要求。再者就是由于仗下后会议都是在常参会议后举行，遇到需要立即决议的军国大事，往往会被耽误。所以这一决策方式仍显得不够灵活。在这种情况下，延英殿会议开始出现。

延英殿决策会议是皇帝在延英殿召见宰相及有关大臣讨论政事的决策形式。产生在唐代宗大历以后，比仗下后决策会议更灵活保密。其议案大多数由宰相提出，经讨论得到皇帝口头批准后，再由宰相具体拟定执行办法进状，由皇帝最后书面批准。延英殿会议与常参会议及仗下后会议相比，具有高度的灵活性。除此之外，还有两个明显的优越性：一是保密性高。《唐语林》卷3“方正”条说：“（德宗时）韩太保皋为御史中丞、京兆尹，常有所陈，必于紫宸殿对百寮而请，未尝诣便殿。上谓之曰：'我与卿言，于此不尽，可来延英。访及大政，多所匡益’。或谓皋曰：'自乾元已来，群臣启事皆诣延英得尽。公何独于外庭对众官以陈之？无乃失于慎密乎？’”二是议题十分广泛，论辩较深入。延英殿会议对讨论内容不加以限制，宪宗时，“延英奏对，公事毕，辄言私情。”[⑤]讨论时宰相可以与皇帝争辩，有时甚至到了“无复君臣之礼”的地步。唐代后期，随着宦官势力的上升，枢密使也经常参见延英殿会议。由于延英殿会议具有以上优越性，成为唐中期以后最重要的御前决策会议。

唐中期以后，除延英殿会议外、，黄帝还不定期地在偏殿召开翰林学士商议政事，称为学士召对会议，也是一种重要的御前会议。《资治通鉴》卷238《唐纪五十四》“宪宗元和五年六月”条载：“是时，上每有军国大事，必与诸学士谋之。尝逾月不见学士，李绛等上言：'臣等饱食不言，其自为计则得矣，如陛下何！陛下询访理道，开纳直言，实天下之幸，岂臣等之幸！’上遽令'明日三殿对来。’”皇帝之所以在偏殿召见翰林院学士，应该是因为翰林院学士本是内官，而翰林学士院又在宫内的原因。

总之，唐代御前会议可以分为若干种，其中常参会议、朔望参会议是贯穿整个唐代的，唐前期有仗下后会议，到中期发展为延英会议，到唐后期，学士召对会议成为其最重要的御前决策会议。唐代御前决策会议的发展趋势，总的说来，是逐步由固定向灵活，由规模较大向规模较小转变。这种转变，既是唐代中央决策核心集团逐步多元化的反映，也是为了适应唐代不断变化的政治、军事和经济形势的需要。

（二）、宰相决策会议

唐代宰相决策会议，在前期称为政事堂会议，在玄宗开元以后称为中书门下会议。贞观以后，经过两次改革，政事堂由宰相会议之所向专门的宰相决策机构演变。

第一次改革是在武后执政初期，秉笔宰相裴炎把政事堂由门下省迁往中书省。李华《中书政事堂记》说：“光宅元年（684年）裴炎自侍中除中书令，执事宰相笔，乃迁政事堂于中书省。”[⑥]政事堂由门下省迁往中书省，不是出于中书令裴炎个人的私欲，而是作为君主幕僚地宰相们权利日益提高的结果。因为中书令主管草拟诏令的职责，为便于决策尽快形成诏令，当然是将政事堂迁往中书省为宜。

第二次改革是开元中宰相张说改政事堂为中书门下，下设五房。《新唐书》卷46《百官志一》载：“开元中张说为相，又改政事堂号'中书门下’，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。”政事堂改为中书门下，将中书、门下两省联合为一体，五房是新设的宰相会议的秘书机构。在唐前期，皇帝的诏令和尚书省的奏议文书在送交宰相讨论之前，均要交由中书舍人讨论初步意见。中书舍人共有六位，有关军国大事，6位中书舍人拥有连署权；6位中书舍人分押尚书六曹文书，佐宰相判案。因此，中书舍人对于相权的行使具有很大的制约作用。开元二年（714年）宰相姚崇首先奏请废除中书舍人连署进状的制度：中书舍人六员。每一人商量事。诸舍人同押联署状进说。凡事有是非。理均与夺。人心既异。所见或殊。抑使雷同。情有不尽。臣令商量。其大事执见不同者。望请便作商量状。连本状同进。若状语交互。恐烦圣思。臣既是官长。望于两状后略言二理优劣。奏听进止。则人各尽能。官无留事。[⑦]姚崇上奏得到了皇帝的批准。中书舍人连署权的取消，大大增强了宰相决策权力的行使。改组后的秘书机构——五房，仍是对中书舍人秘书机构的效仿，只是根据实际事务略作调整。但是五房职事官品级都很低，除主书为从七品官外，其余均为吏员，他们只办理文书事务，无奏状连署权，完全受宰相控制。

（三）、百官决策会议

唐代在遇到重大复杂的军国大事，御前会议和宰相会议都难以做出正确判断时，为广泛反映集中统治集团成员的意见，往往由皇帝指令或宰相请求，召开百官决策会议。参加者范围一般临时指定，范围可大可小。较小的百官会议仅由部分高中级官员参加，如唐贞观十四年（640年）太史令傅仁均更改历法，诏下公卿八座详议，实际参加者为“国子祭酒孔颖达等十一人及尚书八座。”[⑧]较大的百官会议可以包括整个中央九品以上官员。如唐肃宗乾元三年（760年）因铸大钱引起物价上涨，对于是否继续使用新钱，“令文武百官九品以上并于尚书省集议”。[⑨]百官会议的场所一般在尚书省，由宰相主持，因此宰相拥有较大决定权，但需由皇帝最后批准。百官会议在某些情况下能对中央决策产生重大影响，但当其决议与皇帝或宰相主张相异时，就很难发挥作用。

三、唐代决策程序与依据

（一）、唐代决策程序

1、诏令的颁行程序主要分为以下几种情况：

（1）唐制，以皇帝名义发布的诏令主要有册书、制书、慰劳制书、发日敕、敕旨、论事敕书、敕牒七种形式。

（2）由中书省草拟的诏令大体分为“制”和“敕”两种。前者是较为重要的诏令，后者则是对于百司奏抄的批复。中书省草拟的这两种诏令，均以一本留档，一本宣行。宣行的诏令就送到门下省“宣署申覆而施行焉”。[⑩]诏书经门下省审核，须呈送皇帝书面批准。

（3）玄宗以后，由于翰林院学士参与中央决策，诏令又被分为“内命”与“外命”。内命属于重要的中央决策，由禁中直接发出。“外命”属于一般性决策，仍由中书省起草交门下省审查后颁发。玄宗以后诏令颁发程序的变化，是中央决策系统内部多元化趋势的表现。

（4）唐中期以后，中央决策还经常采取皇帝对宰相或中央各部门奏状的批转形式。唐代，臣下的上书有奏抄、奏弹、露布、议、表、状六种。那些由皇帝批准后发下门下省的文书，由侍中写上“制可”二字，加盖骑缝印，送尚书省颁下施行，具有与诏令同等的法律效力。这种由皇帝批转臣下奏状的决策程序，反映了唐中期以后中央决策权力由集中走向分散的趋势。

（5）还有一种不经中书门下盖印而发行的，由皇帝本人直接行使决策权力的诏令，称为“墨敕”。“中宗时，韦后及太平、安乐公主等用事，于侧门降墨敕斜封授官，号'斜封官’，凡数千员。”[11]唐末，僖宗在农民起义的压力下把墨敕除官权下放与诸藩镇，使中央决策权力急剧减少，地方藩镇权力急剧增加。发展到后来，唐代的人事分级决策制度遭到完全破坏。

2、战略性决策与行政性决策

战略性决策是一种较为长远的决策，此类决策往往是在缺少充分信息和周密分析的情况下，由皇帝和宰相依靠自身政治素质和经验做出的决策。

行政性决策是关于朝廷百司日常工作的大量程式性决策，属于信息性决策。

总的来说，唐朝决策大部分是行政性决策，这反映了唐代中央决策把很大的注意力集中在封建统治集团内部各级官员不断进行地位和权力的调整上。运用行政性决策手段达到对统治集团内部占有的权力和财富进行再分配和巩固皇权的目的。

（二）、唐代决策依据

唐代决策依据主要有: 地方情报的上报、求言与上书、出使监察三种途径。其中地方情报的上报分为定期的常规汇报和不定期的上报。通过各州府派出专使或通过邮驿来传递信息。出使监察是一种由上而下的出使监察制度，由中央派使臣直接了解、监察各地州县。求言与上书分两种情况：第一种是在某一特定时候，下诏求言，允许臣下直接向皇帝封事，反映自己的意见和情况。第二种是在武后时建立的匦制，这种制度可以为低级官吏和平民提供一个把自己的意见直接上达皇帝的机会，具有其它信息渠道所不能完全取代的优点。

四、决策的局限性和特点

（一）、决策的局限性

唐代中央政权决策的局限性，包括阶级局限性、历史局限性、经验局限性和实施局限性。

阶级的局限性，是指唐代中央决策行为从根本上是以维护地主阶级的利益为出发点，从对《唐大诏令集》中所载诏令的分析，可以看出唐中央决策的重心，是放在巩固封建皇权和统治集团内部不断进行权力和财富的再分配方面。

历史的局限性，主要表现在由于封建社会受重农抑商政策的影响颇为深远，使得唐王朝在对待新的生产方式，主要是随着商品经济的发展出现的新生事物时，总是采取阻碍的方式，大大削弱了商品经济的发展。如禁止京城和一些商业都市出现的夜市，文宗开成五年（840年）即下诏说：“京夜市宜令禁断。”[12]此外。对于私人制茶叶采取打击政策，实行茶业国家专卖。令狐楚就有《请罢榷茶使奏》[13]，这个政策严重阻碍了茶业中的商品因素的发展。唐代中央决策中的这些抑商举措无疑不是受过去重农思想的影响而作出的错误决策。

经验的局限性，主要是指唐代中央决策主要取决于决策者自身的主观意志，主要决策者君主和宰相自身的经历经验和素质才能的优略，对中央决策都会产生重大影响。

实施的局限性，中央决策集团颁布的诏令、文书只有在下级执行之后才会生效，但是由于下级自身利益和对诏令、文书的理解不同，就会影响决策实施效果，即使在“贞观之治”的唐太宗时期，也存在着“自律令颁下，积有岁时，内外群官，多不寻究，所行之事，动乖文旨”[14]的现象。决策不能得到很好实施的另一个原因是由于决策本身存在矛盾，或是决策的变动过于频繁，使下级无法执行。此外，唐中期以后地方割据势力的存在，中央政权已逐渐丧失了作为整个封建国家控制器和调节器的功能，使得决策的实施效力不断下降，到唐后期，终于到了“敕命不行，因循成俗，诞告四方为虚设，开施庶政为空文”[15]的地步，是唐王朝逐渐走向灭亡。

（二）决策的特点

唐代决策的特点，主要表现在决策的开放性、变革性和国家机器结构功能在历史变迁过程中的承前启后性。

唐代决策第一个特点是它的开放性。唐王朝建立之初在国家决策上就已经显现出这一特点。唐太宗曾对长孙无忌说：“朕即位之初，有上书者非一，或言人主必须威权独任，不得委任群下；或欲耀兵振武，慑服四夷。惟有魏徵劝朕'偃革兴文，布德施惠，中国既安，远人自服'。朕从此语，天下大宁，绝域君长，皆来朝贡，九夷重译，相望於道。”[16]

唐代决策的开放性，主要表现在经济、政治、文化方面。在经济方面，西汉开辟的丝绸之路在唐代更加繁荣，因为唐代中央决策集团允许阿拉伯和波斯商人通过丝绸之路来到长安进行贸易活动。在政治、文化方面，唐代中央决策集团允许外国人和沿边少数民族入境或长期居住，并允许他们可以与唐人一样，拥有参加科举、任官、经商、从事各种宗教活动和艺术活动，并对传入唐王朝的各种外来文化采取兼收并蓄的措施。

唐代决策的变革性主要是指，在整个唐王朝中，其中央决策集团和中央决策层次不是一成不变的，它会随着封建统治者加强中央集权的需要，而不断丰富和发展。如唐代御前决策会议中出了常参会议、仗下后会议、延英殿会议这三个比较正式的决策会议之外，后来又出现了以宦官为主的枢密使参政、翰林学士参与的学士召对会议，这是唐代中央决策集团和中央决策层次向多样性发展的表现。特别是安史之乱以后，旧的中枢机构遭到严重破坏，从而使掌握内朝事权的翰林学士的权力在这时得到迅速扩大，这种变化为唐王朝应对安史之乱的危机又维持了一个多世纪相对稳定的统治。

唐代决策的第三个特点是国家机器结构功能在历史变迁过程中的承前启后性。具体说来，我们知道在秦汉宰相制度中，宰相是集决策和执行权力于一体的。但是随着唐代三省制的确立和完善，第一次明确规定中书门下决策机构和尚书执行机构的分离。到了明代，内阁已经不能直接指挥六部，而清代的军机处则基本与实际行政事务脱离。纵观整个封建王朝，我们可以看出随着中央集权的不断加强，其中央政权的结构和功能是逐步由决策执行合一向决策执行分离发展的。所以说在整个封建王朝来说，唐代的三省六部体制在其中扮演着承前启后的角色。

问题：

唐代中央决策制度对安史之乱的产生、唐末藩镇割据局面的形成有哪些影响？

总的来说，不论是安史之乱还是藩镇割据局面的形成都与唐代中央决策有着密切联系，因为国家决策的正确与否与国家命运息息相关，而唐代中央决策制度和中国历史上其他封建王朝的中央决策制度所具有的一个共同特点就是实行“人治原则”，即皇帝和各级官吏的决策行为主要取决于他们的自身素质和主观意志，这就使决策具有很大的不稳定性。所以对于“唐代中央决策制度对安史之乱的产生有哪些影响”这个问题，我个人觉得主要是由于玄宗后期，沉醉于酒色，而疏于政务，但同时为了加强中央集权，把权力逐渐由中书门下转移到宦官高力士等人手中，这样就大大降低了决策的科学性，我们可以想象，常年居住后宫，深居简出的宦官是很难做出正确的决策的，这样由于宦官把持权政，常常欺上瞒下，就会大大加深中央和地方的矛盾，最终造成安史之乱的发生。再看“唐代中央决策对唐末藩镇割据的形成有哪些影响”，唐代末年，由于唐王朝的衰败，农民起义接连爆发，特别是黄巢起义的爆发给唐王朝以沉重的打击，昏庸无能的唐僖宗在农民起义的冲击下把墨敕除官权交给了地方藩镇，这就是地方藩镇的决策权力迅速扩大，虽然后来僖宗废止了诸道的墨敕除官权，但是已经于事无补了，因为在唐末王朝衰败的时期中央权力的下放已经很难再收回了，发展到后来，连宰相的进退也要受到藩镇的影响，这样地方藩镇权力的扩大，最终导致地方藩镇割据势力的产生。总之，我认为一国的决策制度的完善与否对于这个国家的命运影响是很大的，所以在今天我们社会主义国家中，我们更要加强反腐倡廉，科学决策，民主决策，只有这样我们的国家发展才会欣欣向荣，蒸蒸日上！

参考文献：

白钢：【中国政治制度通史】第01卷《总论卷》，人民出版社1996年版。

俞鹿年，白钢：【中国政治制度通史】第05卷《隋唐五代卷》，人民出版社1996年版。

刘太祥：《唐代中央行政决策机制研究》，《南都学坛》2003年第4期。

谢元鲁：《唐代中央政权的决策机构与活动》，《文献》1998年。

李建国：《略论中国古代中枢机构的演变》，《陕西教育学院学报》2000年第4期。