 关于财政新体制对上虞财力影响的分析与思考 二0一三年 【内容摘要】2012年10月,省政府专门下发了《浙江省人民政府关于完善财政体制的通知》（浙政发 [2012]85号），《通知》明确，新一轮省对市和县（市）的财政体制自 一、新体制主要内容 财政体制是平衡各级政府之间利益关系的重要制度安排。体制的调整，不仅仅是一次利益的再分配，更体现了政府工作的目标取向，政府要倡导什么，限制什么，都能从体制中得到反映。我省一直以来坚持“省管县”财政体制，2008年以来实施的上一轮财政体制，特别是“分类分档激励奖补政策”的实施，有效调动了市县发展经济、培植财源、增收节支的积极性，较好地促进了我省经济结构调整和产业转型升级。步入“十二五”，我省进入了推动科学发展、加快转变经济发展方式的关键期，同时也跨入了全面推进“两富”现代化建设的攻坚期，改革与发展要持续推进，需要继续从完善体制机制入手，积极破解各种新的困难和矛盾。为了适应新形势，解决新问题，省政府决定对现行财政体制再作适当调整，以更好地调动省和市、县（市）两个积极性，充分发挥财政体制对促进科学发展和民生改善的杠杆作用，增强经济运行和社会发展的稳定性、协调性、均衡性和普惠性。 本轮体制在很多内容上仍然沿袭了旧体制的有益做法，体现了体制的稳定性。同时，新体制导向更加清晰、亮点更加突出，主要可以用“注重激励”、“推进统筹”、“强化监管”三个关键词来概括。 （一）更加注重对县市的激励引导，体现财力向基层进一步下沉。从三方面入手，着力构建促进地方经济发展的导向和激励机制。一是改革金融保险业和电力企业税收收入预算分配管理体制。上轮体制中，全省金融业营业税主要按金融企业经济性质等属性分别确定为省级或县市级收入，这轮体制将金融保险业营业税调整为省与市、县（市）“六·四”比例分享，金融保险业企业所得税地方留成部分全部下放市、县（市），鼓励地方发展金融保险业。即原来按企业分享，现在按比例共享。原属省级的电力生产企业增值税、企业所得税地方留成部分全部下放市、县（市）。二是建立促进发展的奖补机制。继续实行营业税增收省分成部分返还奖励政策，鼓励地方加快发展第三产业特别是现代服务业，并对在吸引浙商回归、加快“腾笼换鸟”、促进有效投资工作中考核优秀的市、县（市），给予一定奖励；三是实施地方财政税收收入增长奖补机制。将原体制中省奖励与市、县（市）地方财政收入增收额挂钩,调整为与地方财政收入中的税收收入增收额挂钩（上虞作为25个发达和较发达县市之一，挂钩比例未变，仍为5%），从而提高地方经济发展的含金量，进一步做大做实做优地方财政收入“蛋糕”，促进财税增长和经济发展的良性互动。 （二）更加注重发挥设区市的辐射带动功能,推动区域统筹协调发展。新体制着力克服原体制市与县之间激励传导“通道”不畅的局限性，建立了激励与约束兼容、效率和公平兼顾的区域统筹发展激励奖补机制，从而进一步激发设区市扶持所属县（市）发展的积极性，达到推进区域统筹发展的目的。一方面，适当提高省发展资金奖励与设区市全市地方财政税收收入增收额挂钩比例，其中欠发达的设区市从5%调高到10%，发达和较发达的设区市从5%调高到7.5%，并要求资金主要用于所辖县（市）区域统筹发展，其中列入发达和较发达地区的，要求增收额7.5%中的7%用于所辖县（市）统筹发展；另一方面，省区域统筹发展激励奖补资金与各设区市对所辖县（市）年度财政补助资金增加额挂钩，根据地市经济发展水平，奖补系数分为1：2、1：1和1：0.3三档。 （三）更加注重资金绩效监管，优化财政资金配置。一是实施了专项性一般转移支付制度改革。此项改革兼顾专项性转移支付制度和一般性转移支付制度的优点，可以有效兼顾上级政府发展意图与地方政府实际需求，将分散的财政资金有效集聚，提高政府统筹能力，实现集中财力办大事。即省里下达转移支付时，只确定大的使用方向，具体项目由基层根据实际情况安排。二是强调进一步完善乡镇财政管理体制，加强财政资金就地就近监管，推进乡镇公共财政服务平台建设，提高乡镇公共服务水平。加强乡镇财政机构建设，增配相关人员力量，省确定的小城市培育试点镇设立乡镇财政局；经济较为发达、辐射带动能力强、使用财政资金规模较大、自身城镇化建设水平较高的省级中心镇也可设置乡镇财政局，其他乡镇设立财政所（办）。 二、新体制下上虞财力增长影响 新体制涉及较多的调整事项，但对县市财政收入和可用财力增长最直接、最明显的就是金融业收入级次调整的问题（电力生产企业涉及调整的主要是装机在5万千瓦以上的水力发电企业，我市现有的热电、垃圾发电以及位于陈溪乡的小水电上一轮体制中就属于县市收入），结合上虞实际，重点就这一问题作一分析。 （一）金融业税收征管体制基本维持不变。尽管金融业收入级次作了重大调整，各级各地税务机关征收的金融保险业税收成为全省各级财政的共享收入，但从方便纳税人和便于征管出发，税收征管体制基本不变：原属省级收入的银行、证券、期货、保险、信托、财务公司等金融业营业税仍由省地税局直属税务一分局负责征管；租赁、典当、担保业及原属市、县（市）级收入的城市商业银行（仅指原城市、农村信用社改制而来）、农村信用社、村镇银行营业税按属地原则由市、县（市）负责征管；新办金融企业营业税征管按上述原则在省、市、县（市）征管范围划分。新体制下，上虞金融业财政收入主要包括以下五个收入渠道。一是上虞地税局征收的金融保险企业营业税、企业所得税，主要是农村合作银行、交通银行、绍兴银行营业税，典当、担保行业的营业税、企业所得税；二是上虞国税局征收的企业所得税，主要是海通、财通等驻虞证券公司所得税（原属省级收入），四大国行扣缴的外国企业所得税；三是省地税局直属分局征收的营业税、所得税，主要是四大国行，浦发、民生、华夏、邮储等金融机构，人保、太保以及海通、财通驻虞分支机构缴纳的营业税；四是省内其他跨区域经营的金融机构在杭州、绍兴等地汇总缴内的营业税，主要是浙商银行绍兴分行和各保险公司浙江分公司，一般情况下在杭州地税局和绍兴地税局入库，具体按设在上虞的分支机构营业收入占比进行分配；五是省国税局汇总征收的各金融机构的企业所得税，主要是浙商银行绍兴分行和各保险公司浙江分公司，具体按设在上虞的分支机构营业收入占比进行分配。 （二）地方财政收入口径发生较大变化。上一轮财政体制下，金融业税收入库地与国库经收处基本一致，体制调整后，这种对应关系被打破，需要通过收入的上下划来解决级次调整问题，即原省级金融业营业税下放市、县（市）40%，原市、县（市）级营业税上划省60%，原省级金融业所得税地方留成部分要全部下划至市和县（市）。今年是执行新体制的第一年，年末一次性统一通过调库解决省级收入与县市收入调整问题。就上虞看，2012年由原省级金融企业缴纳的营业税18995万元，省级金库下划40%部分7598部分，原上虞金融保险企业缴纳营业税7157万元，县级金库上划60%部分4294万元；原省级金融企业缴纳的企业所得税3253万元，省库全额下划地方留成部分（40%）1301万元。上虞当年地方财政收入口径增加4605万元。 （三）应理性客观看待新体制对实际可用财力的影响。新体制以2011年作为基期年，基期年省级收入下划部分如超过市、县市收入上划部分，超过部分要作为市、县（市）体制结算中的固定上交数。从上虞2011年金融业税收入库情况看，按上一轮体制口径，市县金融营业税收入为7095万元，省级金融业营业税收入为17285万元，上下划后省级收入净下划2657万元。省级金融企业所得税3243万元，地方40%部分1297万元全部下划。因此上虞市新一轮体制中金融业市县上缴省基数为3954万元。需要说明的是，市县金融营业税收入已剔除了混库收入2190万元，主要是交通银行1192万元，绍兴银行818万元，对混库情况省厅监督局2012年上半年专门组织了核查，对照上一轮体制的要求，认定这两家银行包括原入地方库的典当、担保等行业入库的营业税均属省级收入。对混库收入，省厅处理意见是不再要求市和县市向省库退还以前年度混库收入，但在计算新一轮基数时应从县市收入中予以剔除。从实际可用财力看，尽管我市公共预算收入口径放大，但由于体制结算时要扣除固定上交数，上虞结算净收入为651万元（具体测算详见下表）。 2012年金融业税收体制结算测算表 单位：万元
同时，上一轮体制实行省级金融保险业营业税当年增收部分对市县奖励20%，此项政策现已取消。如体制不调整，2012年这一奖励数应为342万元。因此，通过体制调整，金融业税收这一项使2012年上虞财政总收入和地方财政收入均增加4605万元，但实际可用财力只增加了309万元，收入可用率趋于下降。 从上表数据分析，上虞从新一轮体制中得到了实惠，但短期内实惠不大。从长远看，由于在虞省级金融企业税源基础较好，特别是随着近年来我市加大金融企业引进力度，入驻户数不断增加，业务量拓展较为稳健，尽管2011年的基数不小，但预计营业税仍会保持长期稳定的增长，对可用财力是个利好。但从企业所得税看，增长明显乏力，由于2011年金融业盈利水平处于历史高位，造成固定上缴基数较高，今后对上虞可用财力增长是个高门槛。 三、构建新体制下上虞财力稳定机制的建议 （一）加快发展金融保险业。新一轮体制的一大亮点，就是打破了金融业税收省与县市各得其所、单边独享的格局，新建了金融业税收共建共享机制。在新体制下，金融企业无论何种经济性质、何种经营业态、税收在省内何地缴纳入库，只要落户在上虞，在上虞取得应税的生产经营收入，就能为上虞产生直接的财政贡献。为此，我市要充分利用城北金融集聚区初步形成的良好势头，继续加大各类跨区域金融机构的引进力度，积极培育本地新兴金融机构，特别是各类创投企业和融资担保机构。区政府对金融机构的考核，要从原先的对虞企业贷款情况延伸到缴纳税款增长情况、营业收入占总机构比重的增长情况，使所有金融企业的业绩上升、税收增长与上虞可用财力增长实现良性互动。 （二）合理把握好金融业税收入库口径。对金融业税收的行业口径问题，体制中尚有未确定事项。对小额贷款公司、创投公司以及非金融企业间资金拆借利息所得申报税款的行业归属，体制文件中未予列举，省厅目前尚未正式明确。由于我区上述三种类型的税收正呈快速上升势头（2012年营业税已超过3000万元），为争取地方财政利益最大化，在日常税收征管中，要尽可能在规避税收执法风险的前提下，不以金融业入库，全额纳入县（市）级收入。如省厅今后予以明确作为金融业税收的，对市定政策中涉及此类税收按留市部分返还给企业的，也要相应调整返还比例，并在出台有关政策和开展税收筹划时，事先予以说明。 （三）切实加强金融业税收的预测分析。现行税收征管体制下，金融业税收多地征缴、混合入库、信息零散，县（市）分享的金融业财政收入要通过省级按季调库等方式进行调整，这将给我们及时统计分析地方财政收入带来了较大的困难。为此，我们要努力克服时空障碍，通过金融办、人行、银监、财政、国税、地税等多部门联动合作，每月定期采集金融企业税收入库和主要经营收入指标等第一手数据，着手建立金融业税收分析预测工作机制，定期掌握新体制下金融业税收增长状况，提高金融业收入预测分析的及时性和准确率。对调库数与统计数存在差异的及时与相关财政税务部门进行沟通解决。 （四）要更加重视调优收入结构。在新一轮体制下，省对地方发展奖补政策作了调整，奖补额度由与地方财政收入挂钩调整为与地方财政收入中的税收收入挂钩，省级财政对上虞地方财政税收收入增收额实行5%的奖补政策，同时继续对营业税增长额中省级留成的20%部分进行奖励，这就要求我们在完成组织收入任务的同时，尽可能挤掉收入中的水分，提高两个比重，即地方财政收入中的税收收入占比和税收收入中营业税的占比，使组织收入的效益得到提升。 （五）加快推进“腾笼换鸟”。根据新一轮财政体制和《浙江省人民政府关于加快“腾笼换鸟”促进经济转型升级的若干意见（试行）》（浙政发〔2012〕49号）的有关规定，对城镇土地使用税政策调整试点地区城镇土地使用税政策调整形成的地方财政收入，在当年增收省分成部分中，给予一定的奖励。我们要充分利用这一政策空间，牢固树立“亩产论英雄”的理念，根据企业单位用地、单位能耗、单位排放、税收贡献等指标，积极开展城镇土地使用税政策调整试点，通过土地使用税负担级差与上述亩产指标挂钩，倒逼企业扩大有效投资，开展低效用地“二次开发”，提高亩均税收贡献。 （六）加强乡镇财政管理。按照新一轮体制要求着力规范乡镇财政运行机制，加强乡镇财政机构建设，在崧厦镇设立财政局，其他各乡镇街道设立财政所，按照“中心镇（经济强镇）不少于5人、发展型乡镇不少于4人、生态型乡镇不少于3人”的标准配足配强乡镇财政工作人员，加强乡镇财政干部教育培训，切实提高乡镇财政工作人员的业务水平和管理能力。充分发挥乡镇财政的公共服务职能，整合乡镇行政事业服务资源，设立乡镇公共服务平台。加强乡镇财政资金监管，逐步建立一套“信息通达、公开公示、抽查巡查、工作督促与保障”为主线的乡镇财政资金监管机制，进一步提高乡镇财政资金安全性。 |
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