黄某行为是否构成滥用职权违纪

黄某行为是否构成滥用职权违纪

来源：中国纪检监察报 发布时间：2014-05-12 16:28

　　案情简介

　　黄某，中共党员，A村党支部书记兼村委会主任。

　　2007年8月，在外打工的A村村民杨某回家创业，找到黄某，表示要购买本村临近国道的30亩土地（基本农田）的使用权建厂。当时，土地已由村民王某承包。黄某考虑到将土地使用权卖给杨某可以为村集体创收，便找到王某，协调其将承包地退给村集体，王某同意。随后，黄某私自决定以村委会名义将土地使用权以每亩5万元的价格卖给杨某。2008年3月，杨某在没有办理相关手续的情况下开工建设厂房，致使基本农田遭受大面积破坏。

　　分歧意见

　　关于黄某行为如何定性，存在四种不同意见：第一种意见认为，黄某行为构成滥用职权违纪；第二种意见认为，黄某行为构成非法出让土地使用权违纪；第三种意见认为，黄某行为构成违反议事规则违纪；第四种意见认为，黄某行为既构成其他破坏社会主义经济秩序违纪，又构成非法买卖土地使用权违纪，两者具有牵连关系，应按照处分较重的非法买卖土地使用权违纪加重一档处分。

　　评析意见

　　我们同意第四种意见，具体分析如下。

　　（一）黄某行为不构成滥用职权违纪

　　滥用职权违纪行为，是指党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中滥用职权，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大或重大损失的行为。

　　滥用职权违纪行为的主体是党和国家工作人员或者其他从事公务的人员。党的工作人员，依照《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）第三十四条规定，是指党的各级机关中除工勤人员以外的工作人员和党的基层组织中专职、兼职从事党内事务的党员。本案中，黄某身为村党支部书记，属于党的基层组织中从事党务的党员。但是，处置村集体土地是村集体全体成员的事务，是否属于党务值得商榷。另外，黄某并未协助政府从事行政管理工作，不属于“以国家工作人员论”的人员。因此，不宜认定其身份符合滥用职权违纪行为的主体要件。

　　滥用职权违纪行为在客观方面必须具有违法行使职权和越权行使职权的行为。违法行使职权，是指违反法律、法规和规章制度的规定，不正当地行使职权，如该办的不办，不该办的办了。越权行使职权，是指超越职权范围，实施了无权实施的行为。必须注意的是，滥用职权应是行为人滥用自己的一般职务权限，如果行为人实施的行为与其一般职务权限没有任何关系，则不属于滥用职权。

　　本案中，依据村民委员会组织法第二十四条规定，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，须经村民会议讨论决定方可办理。同时，依据土地管理法第六十三条等规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农村土地确实需要改变为建设用地的，必须经过严格的审批程序。因此，将基本农田使用权卖给他人建厂不属于黄某处理公务的职责和权力范围，也即无所谓滥用职权与否。因此，黄某行为不构成滥用职权违纪。

　　（二）黄某行为不构成非法出让土地使用权违纪

　　非法出让土地使用权违纪行为，是指国家机关工作人员违反土地管理法规，非法出让国有土地使用权的行为。

　　本违纪行为的主体是国家机关工作人员，主要是各级人民政府土地管理部门中的工作人员。本违纪行为侵犯的对象是国有土地。本案中，黄某显然不属于国家机关工作人员，不符合非法出让土地使用权违纪行为的主体要件。同时，本案涉及的土地为农村集体土地，而非国有土地。因此，黄某行为不构成非法出让土地使用权违纪。

　　（三）黄某行为不构成违反议事规则违纪

　　违反议事规则违纪行为，是指违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项的行为。

　　违反议事规则违纪行为在客观方面必须具有违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项的行为。这里的“违反议事规则”，是指违反党章关于“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”的规定以及各级党组织制定的议事规则和决策程序。

　　本案中，从形式上看，黄某行为似乎符合违反议事规则违纪行为的形态，但是，处置村集体土地，并不属于村党支部集体讨论能够决定的事项，也就不牵涉村干部违反议事规则的问题。因此，黄某行为不构成违反议事规则违纪。

　　（四）黄某行为既构成其他破坏社会主义经济秩序违纪，也构成非法买卖土地使用权违纪，两种行为构成牵连关系

　　其他破坏社会主义经济秩序违纪行为，是指违反其他国家经济管理法规，破坏社会主义经济秩序的行为，其是对《党纪处分条例》“破坏社会主义经济秩序的行为”一章未列举的破坏社会主义经济秩序行为的概括。

　　非法买卖土地使用权违纪行为，是指以牟利为目的，违反土地管理法规，非法买卖土地使用权的行为。本违纪行为侵犯的客体是国家对土地使用权的管理制度，在主观方面是故意，并具有牟利的目的。即行为人明知非法买卖土地使用权是违反国家土地管理法规的违法行为，但为了谋取非法利益而故意实施该行为。

　　根据农村土地承包法第二十六条规定，承包期内，发包方不得收回承包地。而本案中，黄某协调王某将土地退回村集体，属于违规调整收回农民承包土地，破坏了社会主义经济秩序，构成其他破坏社会主义经济秩序违纪。同时，其为了增加村集体收入，将土地使用权卖给杨某，构成非法买卖土地使用权违纪。而这两种行为之间具有行为和目的的关系，构成牵连关系，应依据《党纪处分条例》第二十五条“一人有本条例分则中规定的两种以上（含两种）应当受到党纪处分的违纪行为，应当合并处理，按其数种违纪行为中应当受到的最高处分加重一档给予处分”的规定处理。

　　综上所述，对黄某行为应合并处理，并按照处分较重的非法买卖土地使用权违纪加重一档处分。（刘长征 孔军）