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关于加强罚没物品管理和处置的建议 温州市第九届政协委员 胡爱党 2008年5月4日 我们几乎每天都可以看到这样的新闻，工商管理、公安、卫生、质监等部门将收缴的非法物品，浇上汽油在公共场合付之一炬，看着这些非法物品化为滚滚浓烟，人民群众拍手称快，领导干部的脸上也露出了胜利的微笑。不可否认，对于这种曾经给违法经营者带来超额利润，给人民的生产生活带来极大危害的非法物品进行公开销毁的政治导向和象征意义。但是，我们也不能不承认在环保理念逐渐成为全人类的时尚的今天，这一把火所带来的负面暗示意义，更不能不承认在还有上千万的衣不蔽体、食不果腹的农民的过度里，这一把火给他们所带来的精神摧残。事实上，对罚没物品处置的政治化的任性和无法可依所带来的负面影响乃至于危害远不止这些。因此，加强对罚没物品的管理和处置，不管食对于国家今后的立法，还是环保意识的张扬，都具有十分重要的意义。 一、罚没物品管理的现状和问题 （一）罚没物品管理立法滞后 尽管早在1986年财政局还制定了《罚没财物和追回赃款管理办法》，对公安机关、税务机关、人民法院、海关、工商行政管理机关等依法没收的物品的处理进行了明确的规定，但是由于该办法的立法层次较低，内容过于简单，缺乏统一管理机构，制度设计不科学，立法理念落后，致使该办法不能完全落实和实施，且至今20余年，已不能适应迅速变化的执法实践的需要。1996年起施行的《行政处罚法》对作出没收非法财物处罚决定应当遵循的程序进行了较为详细的规定，因而没收决定的实施往往比较严谨。但关于罚没物品的处置仅有该法第五十三条有所规定，给出了销毁、拍卖和按照国家有关规定处理三种方法，由于过于简单、原则化而不具有操作性。 （二）没收与处置权不分 执法实践中遵循着“谁没收，谁处理”的原则，即由作出没收物品处罚决定的执法机关或者部门来处理所没收的物品。这种没收和处理部分的现状又产生了一系列的弊端和问题： 第一，由于没有统一的法律规范，许多部门对没收的物品随意处理，丢弃甚至损毁，造成本应上交国库成为国有财产的没收物品实质上被损坏和流失。如2000年8月，某海关查扣纸制纸盒1600箱，纸杯40箱，白卡纸2吨，存放至2003年3月仍未处置，存放时间长达近3年。由于仓储条件简陋，通风、防潮条件差，产品过期、过时、货物已基本没有使用价值。 第二，一些部门对没收物品保管不善，没有严格的没收物品登记制度、移交制度，使大量的没收物品被人私拿乱用，甚至通过非法途径返回违法经营者手中。 第三，为了减少没收物品处理潜在的人力、物力、财力麻烦，对该没收的物品不没收，形成重罚款和没收违法所得、轻没收非法物品的局面，给违法行为留下死灰复燃的物质条件。 第四，为了强化对没收物品的处置权甚至增加部门利益，变相没收或对不该没收的物品予以没收，损害相对人利益。 第五，没收物品处理各自为政、自成体系，分散保管、储存、检测、处理导致整体成本加大，效率低下。 （三）罚没物品处置方法的缺陷 多数行政机关对没收物品采取最多的处理方法是销毁，销毁是指行政机关对禁止生产经营的物品采取火烧、掩埋、蹍压及其他方式改变该物品的外观、形状、性状和原有用途的行政强制措施。对大宗非法物品集中销毁可杜绝其再流入社会、树立行政机关形象、震慑违法分子。但销毁的缺陷也显而易见：第一，销毁是不可逆过程，如果法律法规没有明文规定没收物品应予销毁处理的，对这些物品进行销毁具有无法可依的风险；第二，部分罚没物品只是被违法经营者不恰当的使用，物品本身的质量属于合格，被没收后仍存在使用价值，不加区分予以销毁是对有限资源的浪费；第三，大量简单的销毁方式产生的废水、废气、废物处理不当将对环境保护造成一定的损害；第四，销毁处理过程也要消耗一定的物质资源和代价。 此外，对质量合格的罚没物品拍卖或者捐赠还没有广泛采用，即使已进行的拍卖或捐赠也存在一些问题；第一，要确认没收物品质量的调查和检测费用不菲，这笔费用如何支出，没有明文规定，得不到相应的保障；第二，对一些特殊的罚没物品如药品、医疗器械等如何拍卖或捐赠缺少操作细则；第三，罚没物品自没收至拍卖或者捐赠程序结束有一段较长的时间，确保罚没物品再这段时间累的质量有难度；第四，没收物品被拍卖或者捐赠后出现的问题应追究何人责任未予明确，使行政机关成为责任主体，从而阻碍了行政机关采取该处理方法。如上海某药厂持有“药品生产许可证”和某胶囊的药品批准文号。为降低生产成本，该厂于2003年从“无证”企业购入制作胶囊的微丸原料，从半成品开始生产，依照《中华人民共和国药品管理法》第四十八条，该药品属于假药。但按现行的药典标准对该药品检验，各项指标均符合规定标准。但由于药品生产流通环节偶然因素的多样性及药物品种和数量的海量性，使我们很难百分百地确信代表性抽样检验合格的药品就一定是合格的。而且，要弄清它是否还有使用价值是要付出较大代价的。 二、罚没物品管理的重要性和必要性 据粗略统计，我国工商、卫生、检疫、公安、检察、法院、防疫、城管、技术监督等部门每年依法没收的物品的价值在数亿元以上，由于没收之后如何处理却处于一种不明状态，造成了如下的不良后果： （一）容易引发贪污腐败行为。 罚没物品，分散存放在各个单位，由于各个单位办公、存放条件等情况千才差万别，对罚没物品在保管上制度不全，思想上疏忽，很容易出现罚没物品的丢失、挪用、占用、私分等现象，这就为少数利欲熏心者创造了一个贪腐的机会。如2004年9月，某海关将拍卖所得9.5万元，以会计个人名义存入储蓄所存折，不入财务大帐，不上交国库。 （二）容易引发社会矛盾。 同样，罚没物品存放在各个单位，由于处理的不及时或其他原因，造成罚没物品被损坏、丢失、过期或价值贬低等，容易出现经济纠纷，而行政执法单位不能及时足额向当事人做出赔偿，很容易引发违法、违纪当事人对政府的不满情绪，进而诱导了深层次社会矛盾。近年来，极个别单位对行政罚没物品在管理不重视，有擅自动用或处理被扣行政罚没物品的现象；另外被扣行政罚没物品长期无人问津，物品失效、变质、毁坏等自然或人为原因，造成的损失与浪费应该由谁来负责，谁来弥补。 （三）容易减少财政收入。 罚没物品，属于政府行政行为的产物，其形成的变价收入也属于国家所有，是政府财政收入的来源之一，应当全数上缴财政。行政执法部门依据法律法规行使对违法、违纪当事人物品的扣压、封存，是立即终止违法、违纪行为的继续发生，在案件终结后，罚没物品应当上缴国库。不能由行政执法部门擅自处置，这样做：一是可能把罚没物品超低价内部处理或集体私分，甚至居为个人所有。二是可能把罚没物品不论好坏一律终末处置，造成很大的资源浪费。三是罚没物品的存储、保管、处理，要耗费行政执法部门大量人力、精力和时间。如2003年7月，某海关委托拍卖行拍卖查扣的某公司走私货物一件，所得价款41万元，列入海关“代保管款——扣留物品变价款”科目，不上交国库，而后支付给某法院，用于清偿该公司的债务。 三、罚没物品管理的对策 （一）统一思想，提高对规范＆加强罚没物品管理的认识。依法行政的成效，很大程度取决于依法行政的思想观念。各执法部门担负着政府赋予的行政执法任务，既是监督者，更是管理者。在执法过程中，一定要牢固树立依法行政意识。罚没物品是国家打击违法犯罪的重要体现。对于维护国家威严起到了重要作用。但从目前我国罚没物品的管理现状来看，仍然存在违规作价处理、违规拍卖、违规捐赠等问题。因此，各执法部门应进一步提高认识，统一思想，充分认识加强罚没物品管理的重要性，采取有效措施，认真解决行政执法中存在的问题。 （二）及时制定《没收物品处理法》。目前，各部门在如何处理罚没物品时，都遇到了不同程度的难题，这不仅有管理上的问题，还存在技术处理和废物利用上的问题，是一个涉及到多个领域的边缘问题，尤其是配套制度不够完善。因此，为进一步规范罚没物品的管理，有关部门应积极研究制定全国统一的《没收物品处理法》。从法律角度，对具有行政处罚权的执法机关和单位罚没物品如何管理进行规范，使执法者做到有法可依，有章可循。 （三）建立健全罚没物品统一处理体制。参照其他省、市的做法，结合温州实际制定相关的管理办法，明确牵头部门，尽快建立形式统一的“罚没物品仓库”（名称可再定）。实行查扣与处理相分离的原则，全部罚没物品交“仓库”统一管理、统一拍卖、统一调拨、统一销毁、统一做帐，其收入或可利用部分全额上缴财政和国库。这样，一是可以完全禁止行政执法单位随意处置罚没物品的行为。二是避免了行政执法单位内部直接或间接因处置罚没物品引发的各种矛盾和问题。三是有效解决了行政执法单位自行收缴、自行保管、自行处理的不严肃做法。四是既有效堵塞了财政漏洞，又发挥了罚没物品应有的作用，更体现政府行政执法严肃性和公正性。 （四）加强日常监督管理。清理检查是手段，加强日常监督管理是保证。各级执法部门和罚没物品监管机构要加强对罚没物品的监管，认真搞好清查工作。要将工作终点前移，从侧重事后检查逐步转到事前、事中和事后全福哦称监管上来。发现问题及时纠正，并按照执法过错责任追究办法来追究相关人员的行政责任，防范风险，保证罚没物品的规范管理。 （五）加强执法队伍素质建设，提高执法能力。古人云：“打铁还须自身强”，“徒法不能以自行”。素质建设是执法队伍建设的核心问题。没有高素质的执法队伍，就不可能有高水平的执法工作。因此，各级部门要加大对执法人员法律知识、专业常识以及执法行为规范化的培训和教育，把法律法规的系统学习作为工作中的常修课和必修课，常抓不懈。通过学习教育，切实转变执法作风，依法行政，提高执法质量，树立良好的执法形象。 （六）建立健全行政执法补偿机制。罚没物品仓库的建立，使罚没物品可以通过规范渠道进行充分的再利用，可以产生一定的经济和物资效益，这种效益，既能给系统管理提供财力支撑，更能为造成损失的执法相对人提供合理的经济补偿或物质补偿，以最大程度地化解社会矛盾，为打造诚信政府和构建和谐社会都具有重大现实意义。 |
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