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连城县国家税务局征管科技科 董炎星 当前，农产品抵扣税政策，在促进以农产品为原料加工、生产企业发展的同时，也带来了一些不容忽视的负面效应，造成虚开、代开农产品收购专用发票的现象屡禁不止，并造成大量税款流失。单靠“防虚打骗”专项治理难以走出“管不住、不好管”的怪圈，如何采取有力措施破解这一“老大难”问题已刻不容缓。 结合当前的工作实际农产品收购发票存在的问题、原因及对策作一探讨。 一、当前农产品收购发票管理存在的主要问题 问题出在哪里？从目前管理的企业看来，出在农产品发票抵扣政策的制度设计上。农产品发票抵扣政策本身很正确，能促进农产品的流通和深加工，能促进农（林、牧、渔）业的发展和农（林、牧、渔）民的增收。但它规定的抵扣条件太简单了，企业自己说了算。税收征管只有事后处罚规定，没有有效的事前预防机制。 （一） 农业生产者个人的身份难以确定。 《中华人民共和国增值税暂行条例》第十六条所列免税项目的第一项所称的“农业生产者售的自产农业产品，是指直接从事植物的种植、收割和动物的饲养、捕捞的单位和个人销售的注释所列的自产农业产品”。 实际操作中农业生产者的划分是一项比较复杂、比较困难的工作。一方面，农业生产者在销售其产品时无法提供是自产或非自产的证明，政策也没有要求提供这样的证明，开具农副产品收购凭证虽然要求详细填写销售者的名称、身份证号码和住址，但都不能准确辩明其身份，直接从事免税农业产品收购的企业对于生产者与经营者的划分比较困难；另一方面，既然在收购企业直接购进产品时不容易划分，加上收购凭证的使用量比较大，开具时间不固定，税务机关不可能搞实时监控，事后的监督更难以把握，进项税额的真实性无法确认。 在日常税收征管中，地瓜干加工行业收购地瓜、胶合板生产行业收购木材、松香生产企业收购松脂、肉松生产企业收购猪肉等，其收购对象都大多单一、收购数额巨大，一的农业生产者根本不具备那样的种养殖能力。收购企业很少从一家一户农业生产者个人手中直接收购，企业为减少麻烦和收购费用，绝大多数情况下是从中间商贩手中收购大量农产品，然后汇总开具收购凭证，每张票的金额几乎都是顶格开具的。事后无能力对企业开票的真实情况进行有效核实等，这些都给税务部门的日常管理和以后检查取证工作增加了难度。 （二）抵扣政策成为纳税人税款调节缴纳的工具。 农产品收购企业利用增值税购进扣税法的特点，采用提前或滞后开票的方式来调节当期的应纳税额，达到减少税款的目的。采取提高开具单价或虚开收购凭证的手段来调节税款，即企业在收购农产品时，故意提高开具单价，为多提进项税打基础；或每到期末或者月末结帐，当企业销项税大于进项税时，开具一定数额的收购凭证，以冲抵销项税，来达到进销项税额平衡、少缴或不缴税款的目的。同时，为别的企业开具收购发票增加进项税金、转借发票、买卖发票等现象时常出现。 （三）农产品收购业务的真实性难查证。 收购业务交易的对象非常特殊是农民，不是企业，其最大的问题是农民没有记账、保留交易凭单的习惯，对本地发生的收购业务，税务人员尚可上门核查，但一些经营规模较大的企业，其收购业务遍及全国各地，只能进行异地协查，但效果难以保证。这样，税务机关就很难拿出确切证据核实企业是否虚开虚抵。 收购对象多为个人和现金交易，农产品流通渠道多，购销加工企业与农业生产者之间存在诸多中间环节，收购对象的真实身份很难确认，在收购产品的规格、单价、等级、损耗等的确认方面也无专业知识，事后无能力对企业开票的真实情况进行有效核实等，这些都给税务部门的日常管理和以后检查取证工作增加了难度。 （四）农产品收购发票难控管。 农产品收购企业在农产品收购发票开具已从原有票面填开不规范、项目填写不全等显性问题逐渐过渡到擅自扩大收购发票使用范围、虚增农产品收购数量和金额但票面开具规范、完整,骗抵增值税税款等隐性问题上来。主要表现有: 1.擅自扩大农产品收购发票填开范围,个别企业在向小规模纳税人或个体经营者购买农产品时，在未取得或有意不取得普通发票的情况下，也自行填开农产品收购发票入帐，有的还将支付的运输费、包装费、装卸费、招待费、差旅费和一些无法取得发票的其他费用计入收购金额，多提增值税进项税额，从而达到多抵扣税款的目的。。 2.为压低采购价格,从增值税一般纳税人和小规模纳税人处购进初级农产品或经初步加工的半成品、产成品等能取得增值税专用发票或普通发票的非收购业务而不取得发票,自行填开农产品收购发票抵扣增值税进项税额。 3.为降低采购费用,很少直接从农产品生产者个人手中收购农产品,而是委托一些购销中间户进行异地收购后再购进,然后以自己汇总填开或以中间户汇总开具的农产品收购发票入账并抵扣增值税进项税额。 4.不按收购业务的实际发生数量、价格开具农产品收购发票,虚增收购农产品数量和金额,多提增值税进项税额。 5.不按照收购业务实际发生时间,提前或滞后开具农产品收购发票,人为调节当期增值税应纳税额。 （五）税务机关征管出现“二个三不”。 “二个三不”：三不到位，三不严。“三不到位”是： 1.认识不到位。近年来,利用增值税专用发票进行税收违法犯罪的活动时有发生,一些大要案触目惊心,上至中央,下到地方,在思想和行动上都高度重视增值税专用发票的管理,而轻视了对农产品收购发票的管理。 2.日常管理不到位。部分税源管理分局不认真履行自身职责,对收购企业巡查不认真,不能及时掌握收购企业的生产经营情况,尤其是收购企业动态的生产经营情况,“疏于管理、淡化责任”使对农产品收购企业的日常管理形同虚设。 3.税务检查不到位。由于受多种原因的限制,目前税务机关进行税务检查不深入,大多采取就账论账的检查方式, 检查很不到位。税务检查的不到位,不仅使税务机关打击偷逃国家税款的威慑作用得不到充分发挥,还一定程度上助长了一些不法分子擅自扩大农产品收购发票使用范围、虚开农产品收购发票的嚣张气焰。 “三不严”是： 1、对收购凭证的开具管理不严。明知开具不实，没有严格的管理措施，对明知不符合进项税抵扣要求的收购凭证也没有予以纠正。 2、对从农业生产者购进农业产品后又销售的经营者的税收控管不严。大部分从事农业产品生产加工的企业，其收购凭证上销售者的姓名不是很多很复杂，每个企业都有几个固定的客户，几乎每个月都有这几个客户的销售记录，就是查不到这些经营者的税务登记、发票使用和纳税记录，大量的税收被流失掉。 3、发票管理不严。一方面是收购凭证是企业单向开具、使用，不涉及其他人，不能相互都督和制约，税务机关检查时不能比对，不便于管理；另一方面，政策明确规定，一般纳税人购进小规模纳税人销售的免税农业产品，可以凭取得的普通发票计算进项税额申报抵扣，销售者不使用普通发票，购进企业不索取普通发票，税源管理分局对于不按规定使用者不能及时、有效地进行管理。 二、农产品收购发票存在问题的原因分析 （一）政策存在缺陷，为农产品收购企业逃避缴纳税款提供了便利。 由于是纳税人自行开具，而税务机关不可能做到即时监督，为一部分纳税人采取虚假开具收购凭证的方法逃避缴纳税款提供了政策上的便利。部分农产品收购企业擅自扩大开具范围，数量、金额上虚增进项抵扣，达到少缴纳或者不缴纳税收的目的。如部分粮食收购企业，收购粮食时对农户结算是一个价，开具凭证入帐又是一个价，并在数量和价格上做手脚。同时，现金交易的大量出现，即使是通过银行帐户结算也大都是“过过户”而已，税务机关对收购业务的真实性很难去印证，无法及时、有效地通过银行对其资金流动情况进行有效监控。 现行农产品收购发票管理制度实行由农产品收购企业自行领购、自行开具、自行申报抵扣的“三自”使用模式,农产品收购发票从税务机关流出到流入税务机关的过程中,收购企业完全掌握着发票领购数量、开具发票的主动权,“如何开,开多少”全由收购企业决定;税务机关不能及时、真实掌握农产品收购发票从税务机关流出到流入税务机关的过程信息,过程信息完全游离税务机关的监控之外,造成征纳双方的信息不对称。农产品收购发票“三自”使用模式使税务机关对农产品收购发票的管理显得心有余而力不足。 农产品收购发票由购货方自己开具收购发票，既作为付款凭证，又作为抵扣税款凭证，实行自开自抵，存在较大的随意性，削弱了增值税通过专用发票环环相联、互相制约的优点，人为地割断了购销双方的制约关系，又游离于金税工程等高科技监控之外，从而无法保证扣税凭证的真实性和准确性，形成了税收管理工作难以解决的漏洞。 （二）纳税人纳税意识较差，是造成农产品进项税抵不实的客观原因。 在市场经济条件下，追求利润最大化是纳税人的第一目标。虽然税法宣传年年搞，纳税人的依法纳税意识依旧，部分纳税人纳税意识淡薄，认为逃避缴纳税款有理有利，在道德上不认为可耻，在法律面前无所畏惧，赚钱第一，有钱能使鬼推磨，这些人千方百计在税收上钻空子，不缴纳或者少缴纳税款。谁不缴纳税款或者少缴纳税款谁就有本事，是能人，在当前法律观念远未深入人心的情况下，纳税人相互攀比、相互学习借鉴，逃避缴纳税款的手段和方法不断推陈出新，千变万化，让税务机关防不胜防。 （三）无法建立科学有效的监控体系。 一是农产品收购发票“自开自抵”的特性决定了其不可能像增值税专用发票那样建立一整套防伪开票、认证系统；二是由于农产品收购发票的接受对象是农业生产者，他们来源分散，索要发票意识差，使手工交叉稽核工作无法及时有效实行，税务机关很难一家一户验证收购发票的真实性；三是从农业生产者个人手中收购农产品基本都是通过现金交易，无法通过银行对其资金流动情况进行有效监控；四是收购的大部分农产品由于不宜存放，很难对其进行盘库检查，确定真实的收购量，这也就使纳税评估等手段显得苍白无力。 （四）缺少社会各界的理解支持。 一直以来，社会各界普遍认为农产品经营者和农产品收购加工企业是发展农村经济，帮助农民脱贫致富，保证广大群众日常生活需要和社会稳定的有功之臣，在税收上给予扶持照顾是理所应当，对税务机关的依法征管不理解不支持。这种社会反应，从客观上给经营者逃避纳税，收购发票使用者违法开具发票提供温床，也给税务机关依法征管形成了很大压力，在一定程度上削弱了征管力度。 三、加强农产品收购发票管理的对策和建议 解决的办法是什么？从增值税发票管理的成功经验得到借鉴。应该说以前增值税发票违法犯罪现象也是层出不穷，大案要案屡见不鲜。税务机关无论怎么加强管理、怎么加强宣传，司法机关无论怎么惩罚犯罪分子，仍然不能有效遏止。直到金税二期的推行才从根本上解决了这个问题。金税二期的本质是利用科技手段，加强对企业的外部信息制约和事前预防。企业不是仅凭自己提供的内部信息就能证明涉税行为的真实性，必须要和外部信息互相印证才能被视为真实有效，提供虚假信息并得到认可的难度非常大。现在的一窗式管理、运输发票的管理也是延续了这个思路，用于农产品发票管理，强调外部信息制约，强调事前预防。 要最终达到基本杜绝农产品发票违法行为的目的可以分两步走。近期目标：改变农产品发票抵扣条件，利用银行支付环节加强对企业的外部制约，加强税务机关对收购发票信息的利用和查核。中远期目标：建立全国农产品信息数据库，将收购发票管理纳入金税工程系统，进行信息比对。省局制定了《农产品加工企业增值税管理办法（试行）》，只是杜绝农产品发票违法行为的近期目标。要最终达到基本杜绝农产品发票违法行为的目的，必须走中远期目标。 （一）加大税收宣传力度。 从农产品加工企业、农产品经营企业、农业生产者以及广大群众四个角度着手，开展针对性强、内容实在、形式多样、重点突出的政策宣传和解释工作，取得最大程度的理解和支持；同时要加大对违反税收法规处罚政策的宣传力度，对在日常检查中查出的偷逃税，坚决按照税法规定进行补税和处罚，坚决杜绝以补代罚、以罚代刑的做法。对典型案例要及时进行媒体曝光，增强税法的威慑力，促使纳税人提高纳税意识，提升纳税遵从度，守法经营。 （二）建立专门的农产品收购台账和收购资金专户结算制度。 督促纳税人按规定建立健全财会管理制度，要求农产品经营及加工企业建立经营台账，在台账中登记售货人姓名、身份证号码、联系电话、地址等基本信息。农产品的购进、出库要有保管人员记录、签字。建立严格的验质、过磅、入库等规章制度，做到帐实相符、帐证一致；按法律法规的规定使用收购凭证和销售发票，并对其使用情况进行监督检查，填开或填写不全面、不规范的凭证一律不得抵扣。协商确定或指定金融机构建立收购资金结算专户，通过银行办理结算，不得以现金支付。抵扣凭证必须附列银行结算凭证，银行结算凭证作为抵扣凭证必须的附列资料，缺项不得抵扣，凡未通过指定的结算专户支付或以现金支付的其进项税金不得抵扣。这样，可以有效限制纳税人乱开、虚开等现象，降低税务管理人员的执法风险。 （三）加强农产品收购发票管理。 农产品收购企业将其纳入整个管理系统，通过比对管理来防止虚开，税务部门的监控措施： 1、对农产品收购发票开展交叉稽核。交叉稽核的主要内容是核实收购发票票面填写内容的真实性，是否存在收购发票所列农业生产者、虚增收购数量、金额等。税务机关要根据管辖企业的实际情况，确定交叉稽核的重点企业和发票的比例，可委托农业生产者所在税务机关协查，也可利用公安机关“金盾工程”的信息数据确定票面所列农业生产者的真实身份，对同一销售者多次销售和开具数量、金额达到规定标准以上的必须派员到农业生产者所在地调查，落实货源的真实性。 2、在改造农产品收购发票“三自”模式的基础上,可以借鉴增值税专用发票和道路货物运输发票管理成功经验,依托现有“金税工程”网络资源,区、县级税务机关将接收到的相关数据信息经市、省两级局逐级传输,最终到达国家税务总局;相关数据信息在传输过程中根据发票开具地和申报抵扣地的地属情况分别集中在市局、省局和总局三级实现交叉稽核比对,交叉稽核比对结果由总局、省、市局逐级反馈到受理收购企业申报的税务机关,可最终实现农产品收购发票信息在流出、开具、流入三个环节的“全流程"控制。 3、构建农产品收购发票交叉稽核网络。一是在收购发票按增值税专用发票管理的基础上，按照增值税专用发票交叉稽核和协查的办法来管理。改变农产品收购凭证设计，增加纳税人的名称、税号、银行账号等信息或农业生产者个人身份证号码等，为交叉稽核提供基本条件；二是利用信息技术和现有网络支持，与有关部门如公安机关配合，开发类似于增值税专用发票交叉稽核和协查信息管理系统的软件安装运行；三是建立交叉稽核制度，明确交叉稽核的方法、范围和内容，各地税务机关定期将本地收购单位已开具的收购凭证的有关信息资料输入该软件，以备各地税务机关查询。税务机关可依据收购发票上的有关信息，直接在网上查询或网上委托异地税务机关协查，这样既可迅速确定农产品销售方的真实身份，也可迅速核查清楚收购凭证上其它信息的真伪。 4、收购发票信息核查和协查。上面的办法不能自动预防另外两个问题，一是扩大对象和范围开票；二是企业冒用农户的名义虚开收购发票并将资金从收购专户转出用于其他用途。这时税务机关的分析软件就可以发挥作用了，税务人员可以利用分析软件对收购发票进行核查和协查。税务人员先按某一口径比如收购数量、收购价格、农产品品名等，筛选出一定比例的异常户：收购价格偏高的、收购数额偏大的、同一销售者多次销售的等等，再对这些异常户进行核查。核查的方法多种多样，如果怀疑企业冒用农户的名义虚开收购发票的，可以向该农户发出信函或到实地询问，求证该农户是否出售了企业申报的农产品，数量、金额是否一致；如果怀疑企业扩大对象或范围开票，可以向地方政府、有关部门证实该户是不是农产品经营者，还可以到实地去勘察。由于软件统计筛选作用的发挥，使得核查工作能有的放矢，很有针对性，容易取得实质性的成果，从而能有效地弥补银行环节制约的不足。 （四）大力开展农产品加工企业行业建模工作。 企业在规范化和标准化的基础上,税务机关可以对同一行业的企业按照企业规模大小(以年销售额为主要指标,固定资产、流动资金、从业人员等为辅助指标)进行行业细分,遵循上述步骤找出该行业规律性因素, 参考行业间各类产品的投入产出指标，制定出农副产品加工企业各类产品投入产出比的最低指标，同时提炼企业生产经营过程中的行业一般性指标,建立行业数学评估模型;然后,将已建立的行业数学评估模型与企业实际生产经营情况和申报纳税情况相比较,并将比较结果及时输入企业申报抵扣税款当期的信息库,并结合农产品收购发票交叉稽核比对结果做出是否准予企业抵扣农产品收购发票所载增值税进项税额的决定;最后,对异常的比较结果,由风险监控中心下达给税源管理部门进行评估落实。 （五）加大纳税评估的力度，发挥稽查的威慑作用。 强化对农产品加工企业的纳税评估工作。一是对以农产品为主要原料的加工企业分行业测算投入产出率、损耗率、税负率以及耗电指标，设立预警区间，建立评估模型，对出现低于预警下限或进项税额大于销项税额以及销售额波动较大等异常情况的要及时评估；二是根据企业的生产规模和生产能力，通过对产量与收购量的相互比较，确定纳税人的合理单耗范围，判断纳税人农产品收购数量是否异常，是否符合正常的投入产出比等指标；三是通过对纳税人申报的收购价格与同行业其他纳税人进行比较，确定纳税人农产品收购价格的合理幅度，并据以判断纳税人的收购价格是否合理，是否存在虚增收购价格问题；四是对纳税人当期开票数量金额与其当期现金账、银行存款账比较，看其是否相符，是否存在无货交易虚开收购发票问题；五是建立科学的纳税评估体系。从某个行业着手，研究开发农产品加工行业纳税评估软件，以软件评估代替手工评估，确保评估科学、公平、公正，有效提高评估工作的质量和效率。 依托纳税评估来强化管理还不够，对通过评估发现有虚开收购发票的、长期纳税申报明显异常税负偏低的、收购价格高于市场合理价格一定比例的、长期发生亏损的等企业必须进入稽查程序，凡检查出的问题，都要一视同仁，坚决依法从严惩处，决不姑息手软。对典型案件要及时在报刊杂志、电视电台等新闻媒体上曝光，起到查处一个震慑一片的作用。 |
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